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乡镇财政职能转变的思考
乡镇财政职能转变的思考
一、乡镇财政职能转变情况
乡镇财政是上世纪八十年代设立的 , 至今已有二十多年的历史。经过这些年的发展，乡镇财政在加强乡镇财政财务管理、组织地方财政收入、开展财政监督、发展地方经济、维护政权建设等方面具有不可替代的重要作用。党在十六届五中全会上提出了要建设社会主义新农村的科学论断，建设社会主义新农村，工业反哺农业、城市支持农村被认为是达成这一目标的重要手段。在这一新形势下下，国家制定了对农业、农村、农民的财政支出与固定资产的投资等都会逐步增加，并形成支持农村的长效机制；这对乡镇财政部门工作职能转变提出了新的要求。
（一）乡镇财政职能变化前情况
1 、主要工作和精力用于收缴农业四税（农业税、农林特产税、耕地占用税、契税）。
2 、对乡镇各单位的工资、公务费和项目资金等资金进行拨付和核销。
3 、每年的预决算报告编制，向乡镇人民代大会报告并审议通过。
4 、每年的总决算和部门决算报表的编制。
5 、农田水利建设工作。
6 、财政票据的管理。
7 、其他县财政局和乡党委政府安排的工作。
（二）乡镇财政职能变化后情况
1 、主要工作和精力用于农民补贴工作，农民补贴主要有农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、能繁母猪补贴、地震 ** 补贴、家电下乡、汽车摩托车下乡、公益林生态效益补偿等，乡镇财政部门随时都要有人做这项工作。
2 、对乡镇各单位的工资录入软件并上报，公务费和项目资金进行用款申请、拨付、监督和核销。
3 、乡镇财政财务收支计划的编制，向乡镇人大主席报告并审议通过。
4 、每年的总决算、部门决算、基本建设、部门决算分析报表的编制。
5 、乡镇财政票据的申购和资金的解缴、拨付、监督和核销。
6 、对乡镇各单位的国有资产进行登记管理。
7 、乡镇各单位经费的预算、录入软件并上报县财政局。
8 、财政供养人员信息的录入，并按时上报县财政局。
9 、乡村债务的管理，每季度上报一次报表。
10 、扶贫资金的管理，主要有扶贫整村推进、易地扶贫开发、扶贫 ** 房建设、以工代赈等项目；主要是拨付资金、县级报账和工程管理。
11 、国债资金的管理，主要有扩大内需资金和国债资金，主要是拨付资金、县级报账和工程管理。
12 、预算执行、预算调整工作。
13 、负责社会保障资金的管理，主要有民政优抚对象补助，医疗救助、义务兵优待、五保户供困难群众生活补助等，主要是资金的申请、拨付、核销工作。
14 、财政支农资金的监管，主要有人畜饮水、道路建设、抗旱、农田水利建设等项目资金，主要是资金的申请、拨付、核销和工程管理工作。
15 、负责村级资金的监督管理，主要是村委会人员工资、村民小组长补助、公务费的拨付和核算工作。
16 、负责财经法律法规及相关政策的执行，
17 、协调税务部门完成每年的税收任务。
18 、对乡镇各单位的财务人员进行会计业务的指导和培训。
19 、对村级会计委托代理机构的管理。
20 、乡镇各单位政府采购的审批。
21 、对乡镇政府性债务进行动态管理。
22 、财政信息编写上报工作。
23 、完成县财政局、乡镇党委、政府交办的各项任务，主要有烤烟生产收购、义务教育、包村包组包户、征地拆迁、各种考核、产业结构调整等工作。
二、乡（镇）财政职能转变后存在的问题
（一）乡镇财税分设造成乡镇财政职能弱化。其起因在于乡镇财税机构的分设，而造成的影响又是多方面的。其一，乡镇财政在组织税收上很难协调。目前乡镇地税按区域设置，几个乡镇设一个地税分局，而财政是按乡镇设置的，一个乡镇设一个财政所。这种地税的 “ 数乡镇一分局 ” 同财政的 “ 一乡镇一所 ” 必然难以协调，并在管理上形成 “ 条条 ” 与 “ 块块 ” 的矛盾。地税系统是 “ 条条管理、垂直领导 ” （州级管理），在工作中有其自己的任务、方法和程序，很难与乡镇财政工作相结合。比如，乡镇财政收入计划同乡镇财政税收计划就很难衔接。地税可以根据各乡镇税收完成情况，将甲乡镇税收计划划入乙乡镇，总量上完成了税收计划，。使一些乡镇税收失真，乡镇财政收入计划落空，这是多年来困扰乡镇财政不能顺畅运行的一种顽症。
（二）支农惠农政策的增多，乡镇财政职能发生本质转变。乡镇财政部门在计划经济体制时的主要任务是 “ 要钱 ” ，一大批涉农税种由基层财政部门收缴，随着农村深化税费改革，乡镇综合配套改革发展与完善，取销了农业税和农业特产税。乡镇财政部门过去主要精力用于农税征收管理，如今，涉农税种的取消，耕、契两税划归地税部门征收，乡镇财政部门在计划体制下的 “ 要钱 ” 的职能基本全部被取消，但新的任务接踵而来，党和政府的支农惠农政策深入人心，特别是农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、能繁母猪补贴、地震 ** 补贴、家电下乡、汽车摩托车下乡、公益林生态效益补偿等各项支农资金都要落实到千家万户，这些工作主要靠乡镇财政部门来完成。这项涉及面广、政策性强、维护群众利益的送钱活动财政部门义不容辞。
（三）人少事多，乡镇财政运行十分困难。从 1998 年财税分家，财政职能发生重大转变， 2000 年的 “ 零户统管 ” 改革实行，到 2006 年的 “ 乡财县管乡用 ” 和国库集中支付改革，还有农民补贴网的建设和运行，再到 2009 年的家电下乡和汽车摩托车下乡，几乎每年都有新的任务的改革，当农民补贴就有农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、能繁母猪补贴、地震 ** 补贴、家电下乡、汽车摩托车下乡、公益林生态效益补偿等，记得 1998 年仅农资综合补贴就下达了 3 次，汽车摩托车下乡更是使大的乡镇财政所变成门庭若市，有时专门一个人都办不完，乡镇财政的职能已经发生了本质的变化，工作量比原来基本上增加了 3 倍，但乡镇财政工作人员只有原来的三分之二，乡镇财政所均设有所长、统管会计、资金会计、专款管理员、会计档案管理员、单位财务专管员、审核员、操作员、系统维护员、票据管理员、系统管理员等岗位。目前 9 个财政所仅有 23 人，最多的有 5 人，最少的只有 2 人，基本每所只有 2 人，最严重时一个财政所只有一个人工作，乡镇财政干部多年都处在高强度工作中，有些财政干部受不了苦都调离了财政部门，这些都严重影响了乡镇财政的正常工作，财政资 ** 全得不到应有的保障，更谈不上对财政干部的保护。
（四）乡镇财政干部的培训滞后。由于各级财政的财力所限，以及重视程度的不够，使过去由省、市、县三级财政有计划地分期分批对乡镇财政人员的培训现在不再可能进行。而乡镇自己培训，由于师资、经费等实际问题又难以解决，所以，乡镇财政所人员的培训和提高，以及队伍的建设亟待关注。
三、解决问题的措施
胡锦涛总书记告诫全党，要 “ 多干群众急需的事，多干群众受益的事，多干管长远起作用的事。 ” 因此，我们应当以人为本，为民理财，牢记 “ 群众利益无小事 ” ，始终把维护好、实现好、发展好人民的切身利益作为财政工作的出发点和落脚点。随着农村综合配套改革、理财方式的不断转变，乡（镇）财政要围绕服务 “ 三农 ” ，着重抓好以下几项工作。
（一）加强财政干部队伍建设，努力提高服务水平。要以工作任务转变为契机，通过创建效能机关、学习型机关、加强干部教育与管理，切实改进干部工作作风，自觉把思想和行动统一到党委政府对经济工作的总体要求和部署上来，把智慧和创新凝聚到可持续的科学发展观上来，把力量和热情奉献到服务于建设小康社会上来。要牢固树立 “ 全心全意为人民服务 ” 宗旨意识，积极主动发挥公共财政的职能作用。要牢固树立创新、服务意识，深入开展机关效能建设活动通过制度创 ** 管理创新，努力提高理财水平，积极沟通，主动协调，充分发挥财政职能，认真做好新时期、新形式下的财政工作，真心实意地为群众服务，为基层服务，为部门服务。增加人员，使乡镇财政走上正规化，确保财政资金的安全运行，减轻乡镇财政干部的压力。
（二）实施 “ 项目支农 ” ，不当 “ 过路财神 ” 。税改后，如何发挥地方财政职能，帮助农民发展经济，搞好 “ 项目支农 ” ，不当 “ 过路财神 ” ，这也是一个值得探讨的问题。近年来，随着农村改革与发展，实行 “ 项目支农 ” ，即 “ 资金跟着项目走，项目随着规划行 ” ，安排财政干部全程跟踪项目实施，提供资金监管和指导服务，严格按照 “ 公示制、预拨制、报账制、责任追究制 ” 的程序管好用好项目支农扶贫资金。财政部门把以农户为主的 “ 三农 ” 问题作为农村财政工作的重点，提出不当 “ 过路财神 ” ，利用发放惠农资金、项目支农指导、农民技能培训等机会，密切联系农民，履行好现代 “ 财神爷 ” 的新职能，为壮财 ** 守好农村这块广阔阵地。
（三）在强化财政监督和财政专项资金管理方面。一是认真贯彻执行近期国务院出台的《财政违法行为处罚处分条例》，完善财经制度，严肃财经纪律，维护财经秩序，优化发展环境。二是进一步完善专项资金报账制管理办法，实现事前、事中、事后全过程监管，增强专项资金管理使用透明度。三是全面落实《会计法》，狠抓会计基础管理工作，努力提高会计信息质量，严厉查处和打击会计违法行为。四是进一步巩固村账站管成果，全面推行村级财务代管工作。五是加强政府债务管理，积极防范和化解财政风险。
（四）建好乡（镇）财政，充分发挥职能。当前，乡镇财政部门工作重心已由农税征收向 “ 三农 ” 政策落实和财政管理转移，乡镇财政还肩负着乡村财源建设相关工作职责，担子不是减轻了，而是更重了。因此，建好乡镇财政，发挥张乡镇财政部门的职能职责作用显得更为重要了。应该进一步明确基层财政所目前主要职能：一是贯彻执行党和国家有关 “ 三农 ” 的各项财经方针、政策，制定本乡镇财政、地方税收预算并组织实施；二是负责辖区内财政收支管理，加强国有资产及各项财政资金的监督管理；三是负责《农村集体经济组织会计制度》等财政财务制度的贯彻落实，管理好乡村财务，积极化解乡村债务，负责农村集体经济组织财务审计工作；四是切实管理农民负担，确保农民负担不反弹，认真组织农村社会保障工作，加强财务检查监督工作。
四、乡镇财政存在的必要性
乡镇政府是我国政府构成中最基层的一级政府 , 是传达党和政府的各项路线、方针、政策 , 联系人民群众的桥梁和纽带 , 是服务于广大人民群众的最基层的具体执行者。无论农业税取消与否 , 乡镇财政的调节、分配、监督职能仍然需要充分发挥 , 乡镇财政所在维护乡镇政权建设、促进地方经济发展、建立农村公共财政、理顺农村经济关系等方面都将发挥着极为重要的作用 , 是乡镇政权中不可缺少的重要组成部分。只要有乡镇政府的存在 , 就有乡镇财政存在的必要。
( 一 ) 乡镇财政财务管理离不开财政。乡镇财政所是乡镇政府的重要职能部门， “ 上面千条线、下面一把抓 ” 。乡镇政府既要负责政府机构运转和干部职工工资待遇 , 又要担负本辖区内的各项事业的协调发展 , 从干部职工工资福利的发放 , 到农村烈、军属的优扶和五保户的供养 , 从各项涉农资金的兑现 , 到上面各级各部门下拨的各类专项资金和扶贫资金的监管使用等 , 都要通过乡镇一一落实到具体单位或个人 , 这些宠大的资金必须在乡镇财政部门的有效管理和监督之下 , 按照规定的用途和标准不折不扣的予以落实。因此 , 在新形势下 , 乡镇财政所在理顺国家、集体和农民三者利益关系 , 落实中央的各项方针政策 , 维护乡镇政权运转 , 将发挥更大的不可替代的重要作用。
( 二 ) 推进农村税费改革、化解农村债务、理顺农村经济关系离不开财政。取消农业税后 , 乡镇财政所从繁重的农税征管工作中解脱了出来 , 但农村中存在的许多深层次的矛盾和问题 , 还需要乡镇财政部门积极参与和化解 , 这些矛盾和问题主要表现在以下几个方面 : 一是取消农业税后 , 农村土地承包又将是一个新的矛盾焦点。过去农业比较效益低 , 农民负担较重 , 大量的民工外出 , 导致大量的农田无人耕种。随着农业税的取消和各项涉农资金的发放导致农民的负担进一步减轻 , 大量农民必将返乡种田 , 而水产养殖的蓬勃发展又使农田成为 “ 香饽饽 ” 。因此 , 农村土地承包经营权又将成为一个新的矛盾焦点 ; 二是村级债权债务在短时间内将难以化解。村级债务的形成主要是三个方面的因素形成 , 即 : 村级基础设施举债 ( 如村级公路举债、农村通电举债等 ) 、义务教育达标举债、上交乡镇税费举债等 ; 村级债权主要包括外迁农户欠交的税费、农户欠交的一事一议等公益事业的筹资、农村特困户欠交税费以及部分承包人拖欠承包费等。这些债权债务若得不到妥善化解 , 势必影响税费改革所取得的成果 , 甚至危及农村社会稳定 ; 三是村级财务管理人员素质不强 , 制度不严 , 帐务不清 , 村级财务和资金的管理存在很多漏洞。因此 , 进一步完善农村土地承包、化解农村债权债务、理顺农村经济关系、规范村级财务管理 , 还需要财政部门发挥主导作用。
( 三 ) 建设农村公共财政、缩小城乡差距、实现城乡一体化离不开乡镇财政。与城市相比 , 农村农民的物质文化生活水平目前仍然处在一个相对较低的水平。农业基础设施落后 , 抵抗自然灾害的能力较弱 , 农民的生产生活得不到有效保证 ; 农村医疗卫生条件差 , 农民看病、住院存在较大困难 ; 农村社会保障滞后 , 农村五保户、特困户、烈军属、残疾人以及农村老年人的生活等得不到有效保障。按照党的十七大提出的落实科学发展观、全面建设和谐社会的目标 , 国家在民生及 “ 三农 ” 方面的投入力度正在逐步加大。因此 , 乡镇财政部门在落实各项方针政策、完善农村社会保障、缩小城乡差别等方面将发挥重要作用。
( 四 ) 扶持地方经济发展、促进农村脱贫致富离不开乡镇财政。要实现全面小康社会建设目标 , 重点难点都在农村。近年来 , 国家在推进深化农村税费改革、大力减轻农民负担的同时 , 逐步加大了对农业村的扶持力度 , 每年都投入了大量资金用于农村基础设施建设和农业产业结构的调整。这些资金在使用的过程中 , 如果缺乏有效的监管 , 必将成为 “ 脱缰之马 ”, 其使用效果将大打折扣。因此 , 乡镇财政所在选择项目、落实扶持资金、加强资金监管等方面 , 负有不可推卸的责任。
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