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出生人口性别比问题调查与治理对策研究-行政管理论文-免费论文

出生人口性别比问题调查与治理对策研究

***银川市金凤区出生人口性别比问题调查与治理对策研究

***区课题组

一、研究背景

进入新的世纪以来，我国的人口状况，经过20多年严格的计划生育政策的实施，生育水平已经低于美国等世界发达国家，人口过快增长的势头得到有效遏制。但人口发展的新问题和新挑战日益突显，这就是人口素质、人口结构方面存在的问题使中国发展面临前所未有的复杂性。其中，最严重的当属出生人口性别比失衡的问题。这个问题是许多发展中国家遇到的问题，但象中国这么严重还很少见。正如中国计划生育协会副秘书长兼国际合作部部长顾宝昌在武汉召开的“国际人口与发展论坛”上，向记者所介绍的，我国已经成为世界上出生人口性别比最高的国家，这也是人口结构矛盾的突出表现之一。这个问题已经成为影响我国经济社会全面协调可持续发展和实现人的自由而全面发展的严重问题，成为影响我国和谐社会建设的突出问题。我国政府已经意识到问题的严重性，正在采取措施力图扭转这一趋势。国家人口与计划生育委员会副主任赵白鸽也指出，要把治理出生人口性别比升高问题作为当前和今后一段时期的人口计生工作重点之一。我国政府已经制定了于2010年将出生性别比降到正常水平的目标：要实现全国“出生婴儿性别比趋向正常，初步形成新的婚育观念和生育文化”。

所谓性别比，说的是出生婴儿的性别比例，国际上一般以每出生100个女性人口相对应出生的男性人口的数值来表示。性别比的情况反映今天处于生育期的青壮年的观念并将影响今天的儿童和明天的下一代人口。出生人口性别比是一个重要的衡量男女两性人口是否均衡的标志。绝大多数国家的人口生育史说明，在不进行人为控制的情况下，新生婴儿的性别比在102～107之间。这是由人类生殖过程的生物学特性决定的。对这个数值的任何人为控制和改变，都会对人口的两性结构造成严重危害。

据中国国家统计局最新的调查显示，中国城市男女婴的性别比为112.8、城镇为116.5、乡村为118.1，都远远高过国际惯例的比值。就全国而言，2000年第5次全国人口普查显示，中国新生婴儿中男孩与女孩的比例为116.86∶100。人口性别比例失衡被看作是人口发展的一种“生态失衡”，性别比的长期失调将会衍生出一系列的社会问题,它会影响到人口与经济、社会、资源和环境的协调发展和可持续发展,关系到民族的繁荣和长治久安。尤其在我国这样一个人口总量巨大的国家里，婴儿出生性别比长时间持续升高，将会产生更加严重的人口结构失调等一系列人口社会问题和风险。为了采取更有效的措施和方法制止人口性别比的继续升高，目前，我国政府、学术界和社会各方面都在对此问题进行深入的调查研究。

***作为全国唯一的回族自治区，虽然是全国的一个小省区，但由于是一个少数民族地区，实行了较为宽松的人口政策，20年来一直保持较高的人口出生率和人口自然增长率。2000年第五次人口普查，***的人口出生率为16.49‰，自然增长率为11.92‰，全国的仅为7.58‰。而出生人口性别比则相对较低。但是，经过20多年计划生育工作的深入开展，***人口出生率已有大幅度的下降，近几年出生人口性别比又出现了升高现象。特别是2000年以来，作为首府***市中心区的***区，出现了出生婴儿性别比迅速升高的情况。这种不正常的现象已引起了***区人口计生局和***市、自治区计生管理部门的重视。

故此，***市***区人口计生局根据***市计生委[2006]第36号文件的精神，选择***区出生人口性别比问题作为本年度的主要调研课题,邀请自治区人口理论方面的专家学者参加，共同进行深入研究。以便全面地了解情况、摸清问题，把握动态，为较好地控制和解决人口性别比的升高问题打下基础。

二、***区出生人口性别比的现状、趋势及存在问题

（一）2000年以来***区人口基本状况

***区行政区划东起唐徕渠，西至包兰铁路，南接永宁县，北临贺兰县，总面积289.8平方公里，地处***市的中心地带，辖丰登、良田两个镇，上海西路、北京中路、长城中路、铁东、东街5个街道办事处。2006年，辖区在册人口17.5万,其中非农业人口14.2万,农业人口3.4万,城市化率达72%,实际居住人口19万左右。通过实行严格的计划生育政策,***区的人口出生率已从2000年的 13.93‰下降到2005年6月的11.10‰。但是，与此同时出生婴儿性别比却从2000年的105上升到2005年的117。为了准确把握这一情况，***区课题组首先根据计生统计资料，对***区以及整个自治区和首府***市2000年以来不同年度不同孩次出生婴儿性别等情况进行了对比分析：

根据***计生统计资料显示，2000年—2005年***回族自治区出生人口性别比分别为为107、109、109、108、110、109，六年总体平均水平为108.67。***回族自治区出生人口性别比变化过程如图所示:

从上图可以看出，从2001年开始，***回族自治区出生人口性别比就高于正常值域范围并呈逐年升高趋势；高孩次出生人口性别比随孩次升高而升高。从图1可以看出，六年来***一孩性别比比较正常，二孩和多孩性别比均超出正常值范围。而发展趋势是：***出生人口性别比升高失调程度缓慢加深，而二孩与多孩出生性别比多年超出正常值逐步升高。

根据***市2001年—2005年人口计生报表数据，***首府***市2000—2005年年出生人口性别比分别为106、107、111、110、108、109。六年性别比平均水平为108.5。

***市近六年出生人口性别比变化过程如图所示:

 从上图可以看出，***市出生人口六年性别比平均水平高于正常值（已达108.5），而且出生人口性别比升高趋势自2002年开始变化较大；二孩与多孩出生人口性别比随孩次升高而升高。从统计数据可以看出，六年来一孩性别比基本围绕正常值上下波动，二孩和多孩性别比严重超出正常值范围，其中二孩出生人口性别比在111-122之间，而多孩性别比严重失衡，最高达到234。

根据***区人口计生报表数据，***区2000—2006年6月出生人口性别比分别为105、116、117、114、113、122、117。六年平均水平为116.53。***区出生人口性别比比***全区六年的平均水平高出7.86；比***市平均水平高出8.03。

***区近六年出生人口性别比变化过程如图所示:

 从以上图表可以看出，与全区和全市相比，***区出生人口性别比已出现明显的超常偏高现象，而这种现象的背后肯定存在人为干扰胎儿性别的情况。如不立即加以控制，就会形成日益严重和突出的人口性别结构失衡问题以及由此引发的一系列人口社会问题。

（二）2000年以来***区出生人口性别比升高的过程、特征分析

从以上图表和资料分析可以看出，***区出生人口性别比的失衡是累积性失衡。自2001年以来，***区的人口出生性别比就持续失衡。以2000年普查情况为基准，***区0岁至6岁之间的男性人口与女性人口相比，多出了大约7.4%以上。***区的人口出生性别比的失衡问题，除个别年份外，存在着第一孩次就失衡、而第二孩次以上失衡更加严重的情况。而***和***市人口出生性别比的失衡，主要是高孩次失衡的结果。2000年以来***回族自治区、***市以及***市***区出生人口性别比变化过程如图所示:

 为了进一步分析***区出生人口性别比变化过程，我们可以结合***区人口生育率情况进行对比研究。2000年***区人口出生率为13.93‰，以后***区人口出生率曲线下降。2001年，***区人口出生率为11.93‰，2002年为11.11‰，2003年为7.93‰，2004年为10.7‰；2005年6月人口出生率为11.10‰。六年来,***区人口出生率一直保持在14‰以下,而且呈缓慢下降趋势，但性别比则呈上升趋势。2000年以后性别比虽然有两年产生回落现象，但总体上还是上升的。***区性别比的不断上升，是伴随每年出生率的下降而形成的递增趋势。据统计，2000年到2005年的出生率下降了2.83个百分点，而出生人口性别比却从105上升到122；2005年新出生人口仅为1727人，但该年的出生性别比却为122。这就是说，与2000年相比，2005年新出生的人口数减少了128人，可出生性别比却上升了17。

2000年以来***市***区出生人口性别比与出生率变化过程如图所示:

数据资料分析结果还显示出，从2000年以来，***市***区出生性别比持续升高，具有明显的时间、孩次、空间分布特征：

1.时间分布特征

从时间上看，***区性别比呈现出快速增长之势。自1984年起，中国出生人口性别比开始超出正常值域上限107，2000年全国第五次人口普查资料显示：中国新生儿性别比已经达到116.86。虽然， ***区出生婴儿性别比升高现象比全国来得晚十多年，但出生人口性别比异常升高的速度却非常之快，明显快于全区和全国的水平，失调程度也急剧从轻度到重度，其势头之猛可见一斑，以至于成为全市乃至全自治区性别比偏高的重灾区，这是一个非常值得注意的信号。

2.孩次分布特征

从孩次上看，***区出生婴儿性别比从一孩到多孩的性别比均已失调，且随着孩次增加而明显升高。2000年—2005年上半年，***区一孩性别比平均为114，二孩性别比平均为120.6，多孩性别比平均为193.2，这与全国的情况基本相同。中国历次人口普查的数据均表明，妇女生育的胎次越高，性别比也越高。《中国社会中的女人和男人》报告中清楚地显示，2000年妇女第一胎的性别比为107.1，到了第二胎就上升为151.9，而到了第三胎则变为159.4。从中国总体情况看，二孩和多孩性别比是决定出生婴儿性别升高的主要因素。性别比随孩次的增加而升高，说明生育机会越少，人们对出生婴儿性别进行选择的愿望越强烈。

3.空间分布特征

从空间分布上看，***区性别比升高表现出城乡全面升高，但乡镇比城市严重。***市***区是一个城乡结合的县级行政区，根据其地理环境、经济发展水平和计划生育水平，***区可划分为乡镇和城市两类地区。乡镇社会经济发展水平一直低于城市。2000年以来，***区出生人口性别比升高首先表现为乡镇和城市都在迅速高攀的全面失衡；其次，乡镇出生婴儿性别比明显高于城市。如在2002年10月—2004年9月期间（是***区出生人口性别比较低的两年）***区城市的性别比平均为113、乡镇的性别比平均为115.5；丰登镇2003年出生婴儿性别竟高达148.4。这说明，经济社会发展滞后的地方出生婴儿性别比高于发达地方。而作为城乡结合部的***区的出生人口性别比为什么高居全市之首，这与它的区位特征有着直接的关系，这一点我们将在下一部分做详细分析。

（三）对***区出生人口性别比未来五年的趋势预测

根据***区2000年-2006年出生人口性别比的统计数据,我们计算出其每年的增长率为年:2001年:10.47,2002年:0.86,2003年:-2.56,2004年:-0.87,2005年:7.96,2006年:-4.1;五年平均增长率为5.875%.如果不采取措施进行控制,照此发展下去,我们可以预测，未来五年***区性别比将继续按此趋势升高:

图6：2000年—2006年***区性别比增长率图示

因此,***区的性别比问题已到了亟待治理的程度。

二、造成***区出生婴儿性别比偏高的原因分析

（一）区位因素

***区的前身是***市的郊区。2003年***市被定为***市的核心区域，并改名为***区。该区横跨城乡，有很大一部分属城乡结合部。区内人口构成复杂，既有原来就是城区的老城市人口，又有新开发为城市社区的封闭住宅小区的新城市人口，还有依然是农村社区的吊庄农民。特别是作为横跨城乡的区域，***区外来和流动人口较多，且人员构成复杂。另外，***区人口的一个明显特征是人口构成较年青，正处在生育旺盛期。据课题组的调查与分析，造成***区性别比升高的区位原因具体有三方面：一是吊庄移民社区的农民大多是从落后的山区迁移过来的，文化程度普遍较低，生育观念落后，法制意识淡薄，男孩生育偏好十分强烈。从山区迁移到城市，他们的生育观念不可能很快改变，但B超技术可以帮助进行胎儿性别选择却很快为他们所了解并加以利用。这是导致***区内乡镇农村社区性别比崎高的原因。二是该区有大量新建高档住宅小区。这里住着许多有钱的工商户和企业主。受传统观念的影响，他们想把家产传给儿子愿望十分强烈。因而，也往往采取医学手段对胎儿性别进行选择。三是大量外来人口的居住和就业不固定，生育行为隐秘，，生育行为较随意，难以管理和控制。可见，***区的区位特征是造成出生婴儿性别比升高的客观原因之一。

（二）重男轻女的传统生育观念和性别偏好是导致高出生性别比的根本原因

目前，学术界的研究普遍认为导致出生性别比偏高的根本原因是人们的重男轻女的传统生育观念所导致的性别偏好，即决定生育时想要男孩还是想要女孩的选择所至。所以，从社会学角度而言，出生性别比受人为因素的影响，归根结底是人们对子女的性别偏好所致。而造成目前普遍存在的重男轻女的生育偏好背后，有着复杂的历史和现实原因。

1.历史原因

历史上形成的以父权为核心的男婚女嫁的婚姻制度、以父系为主的传宗接代制度以及以男性为主的财产继承制度是是造成重男轻女的生育偏好的历史原因。首先，在父权制框架内，男性与女性结婚具有完全不同的意义，男性结婚不需要离开生长的家庭、家族和乡村，抚养的是自己的父母，而女性却要来到男方的家庭和居住的村庄，供养的是丈夫的父母。从夫居的制度安排，使得养女不能养老，养儿才能养老。应当看到，女儿的扶养父母权利是被剥夺的。正是女儿从夫居的制度使得女儿不能养老。这对于主要依靠家庭养老的农村地区来说，就不仅仅是重男轻女的观念问题，也不是农民素质低的问题，而成为实实在在的现实生活问题。

其次，传宗接代是男孩偏好的另外一个主要动机。我国著名社会学家李银河认为，在西方国家，只有贵族世家才保留着传宗接代的信念，而在中国，百家姓的每一家似乎都把传宗接代视为义不容辞的重大责任。因此，有的西方学者认为，传宗接代是中国人唯一的宗教信仰。（李银河：《生育与村落文化》文化艺术出版社，第121页）在华夏民族的心目中，绝户是最大的不幸。绝户不仅指的是没有后代，还特指没有儿子。对于中国汉族的家庭来说，女儿是不能传宗接代的，只有男孩才拥有这一特权。这是华夏父权制的另外一项制度安排，即由儿子继承财产、姓氏、声望，哪怕你是公主也不能继承，它的继承方式是父子轴，即按照父亲传递给儿子、儿子传递给孙子继承权力、地位、财产和姓氏的。而女儿是不能继承财产、姓氏和家族声望的。不管女性是贵族还是贫民，都必须遵从男性继承的制度安排。而继承父姓则意味着子女为父亲家庭所有，女人只是父子轴中的一个生育工具。对父权继承制恩格斯有着深刻的认识，恩格斯认为：“最初的阶级压迫是同男性对女性奴役同时发生的。父权制的建立是妇女最大的失败。”父权制的一整套社会制度和结构的安排，对人们的思想观念产生了深刻的影响。在这种社会中，生育男孩不但是现实的生产生活的需要，而且成为一个家庭能否得于延续、兴旺的重要特征，甚至成为一个家庭有无尊严、地位和道德的标志。其结果必然导致人们产生强烈的生育男孩偏好。这种以“父姓制”为特征的、具有传宗接代意义的单系偏重习俗，经过千百年来对人们婚姻家庭行为的濡染，可以说已经沉积和转化成了一种内存于中华民族传统社会心理文化结构之中的“文化基因”，虽经剧烈的政治、经济变革，也很难会有什么根本的改变。

在今天的中国社会中，虽然社会经济发展较快，妇女的社会地位和受教育程度有所提高，人们对其子女的期望数量也相对减少，但对男孩的偏好却依然如故，未有大的改观。人们在希望生育较少孩子的同时，更注重家庭子女的性别结构。绝大多数家庭对子女性别的认识，依然受到传统的文化习俗和价值观念的影响。“男尊女卑”、“传宗接代”等传统思想统治人们的头脑几千年，其影响至今仍然在大多数中国人心中根深蒂固。这种生育偏好对出生性别比所产生的影响在高出生率和多子女的年代中，具有一定的隐蔽性，或者说还不足以对总体的出生性别比产生影响。然而，因为众所周知的人口国情，中国人（主要是广大农民）的生育选择空间是狭小的，偏好男婴的生育意愿要得到满足，就通过必然选择性的人工流产等方法干预自然的性别结构，导致出生性别比的偏高。可以说，性别比偏高现象是过于强烈的性别偏好和过于狭小的生育选择空间互相冲突和挤压最终通过“瞒、漏报行为”和“B超行为”而形成的结果。

为进一步探析成因,本课题研究人员与***区人口计生局对已婚育龄妇女生育意愿进行了访谈调查,重点对3个行政村45岁以下纯从事农业的已婚育龄妇女和多孩的父亲作为调查对象，通过调查证明：

农村妇女基本上已树立了减少数量的生育观念,尤其是30岁以上的夫妇。随着现代社会经济的发展,30多年计划生育的宣传引导和国际新型生育文化的传播和影响,当代青年农民的生育观念正在发生着深刻的变化，他们对数量的追求,已由多子多福转向少生优生。当问及在不考虑政策因素时,您认为最理想的子女数是多少时,回答二个孩子的占83.12%,一个孩子的占15%,三个孩子的仅为1.88%；但从生育观念的另一方面看,传宗接代、偏好男性的生育观仍无多大变化。当问及性别选择时,回答至少生一个男孩的占总数98.18%；当问及为什么非的要男孩时，农民们的回答是：“家里需要有顶门立户的男人”，或者是为了养儿防老。其中***区兴源村最为突出，在调查对象中，仅有一位生了一个女孩的29岁青年妇女对生男生女无所谓，认为女孩也需要培养成材。由此可见,农村生育数量虽然在减少,而性别偏好转变滞后必然导致性别选择，而且性别选择的主导因素是夫妇双方。

2.现实原因

（1）农村经济、社会发展缓慢，生产力发展水平依然较低是维持传统生育观念和男性偏好的客观原因。如果我们对农村社会环境和经济条件做客观分析，导致农村出生人口性别比升高的客观因素还是由于现阶段农村生产力不发达,生产仍然依靠体力劳动为主，因此男性仍是家庭主要劳力,外出打工也是男性为多,且收入高于女性，所以现实生活中男性仍是家庭经济的支柱和核心。另外,农村尚未建立健全社会保障机制,养老仍以家庭和儿子为主，因而在大部分农民看来,生育男孩不仅可以养儿防老,现阶段也可大量增加家庭经济收入。在我们的调查中，对生男孩原因回答是：家庭劳动力需求和养儿防老两项分别占90%以上。此外,当前社会中宗族宗派性别歧视也客观存在,社会环境对男孩选择也有一定影响。课题组成员在吊庄与农民交谈时,其中有二位农民的谈话给人感触很深，一位农民在地里干活,问他，你为什么一定要生男孩?他反问:“你说女孩晚上能到地里淌水吗?”另外一位农民更是风趣地说:“生三个儿子,我就胜似一个派出所长。”调查证实,现实中响应计划生育号召的有女无男户家庭实际困难很多,而政策规定的微薄奖励往往还不足以解决农民的实际困难。群众普遍反映,政府号召实行计划生育,但只有行政要求,鼓励政策跟不上，这就使得本来社会地位较低的生女孩家庭更易受别人歧视,因此只得想方设法再生一个男孩。儿子对家庭收入的贡献，特别是对家庭养老的贡献有着女儿不可替代的优势，而广泛呼吁的农村社会养老保险在过去十年进展非常有限。“生男生女事实上不一样”，导致农村传统上非常强烈的性别偏好得以保持并累积；***区出生婴儿性别比空间分布特征显示，经济社会发展越落后的地区，人们的文化程度低，思想观念愈落后，对男孩的生育偏好越强烈。农村地区经济、社会发展落后，生产力水平低，生产的自动化水平低，决定了男性在农业生产中处于支配地位。另外，近年城市社会保障体系不断完善，而在农村由于社会保障水平低，“家庭养老”仍是主要的养老方式，“养儿防老”仍是非常现实的需要。这必然导致人们想生男孩的强烈愿望。因此，在这些地区非法送养、遗弃女婴现象时有发生，有些群众生育女婴后甚至瞒报或谎报为男婴，以麻痹周围群众的警惕性，为超生创造条件。根据***区2000年以来的计生统计年度报表分析可以看出，在生育意愿上，经济发展水平越高的地区，文化程度较高的人，一般不刻意追求生男孩；经济发展较为落后地区的人们，比较注重生男孩。尤其第一胎是女孩的，第二胎都设法要男孩。由于***多年实行的是一、二、三的生育政策，农村的高生育率暂时掩盖了性别比的严重失衡问题。随着计划生育政策的日益严格，生育机会的减少，出生人口性别比的问题就日益突出和显露。

（2）现实生活中依然存在的男女社会地位不平等，歧视女性，侵害女性合法权益的现象也是造成男性偏好的客观原因。对越来越严重的男女失衡，我们也不能简单地归结为传统思想影响或某一种原因。我们是国家实行计划生育政策后的第一代人，尽管那时的传统观念比现在要强大的多，很多人尤其是老人难以接受。但因为那时我们并没有什么后顾之忧，对孩子们将来的前途不担心，大家也就不是很在意生男生女。可近几年的情况和那时有了很大不同。经济体制的转轨，使计划经济时期政府、社会为了促进和实现男女平等而采取的对女性的许多特殊保护政策和制度逐渐失效，而适应市场经济的男女平等制度和机制还未建立起来。在表面看起来绝对平等的市场竞争面前，广大女性由于种种原因造成的素质和能力的缺失和弱势，无情凸显在激烈的市场竞争面前。面对如此严峻的就业形势，尤其是女性就业机会大大低于男性的现实，让人们不可能不为孩子和自己的将来做更为现实的考虑。生个男孩，不但将来孩子自己就业要容易一些，父母的生活也会有指望。应当说这也是促使人们更愿意选择生男孩的现实原因之一。

2004年8月22日在北京召开的妇女代表大会上，妇女代表们指出，在出生性别比急速攀升的轨迹上，直接暴露出的与男女平衡的社会生育理性存在冲突的重男轻女的个体生育理性，根植于妇女生存、发展条件与男子未能等同的现实土壤，实质是妇女社会地位偏低、权益维护尚欠使然，是男女平等实现程度不够的反映。相对男子，在经济生活方面，妇女的资源获取机会仍普遍不利、收入水平仍普遍偏低、权益保障仍普遍显弱；在政治生活方面，妇女在国家和社会事务管理中，尤其是在领导权、决策权的参与度、参与层次、参与比例、参与渠道上受制仍较大。而经济、政治生活中的弱势又自然会延伸至妇女在现实的家庭、社会生活中的各个方面。

总之，传宗接代的宗祧观念、单系（男性）重的继嗣制度、农业劳动对于体力的依赖以及养儿防老的现实需要，还有现实中依然存在的男女不平等、歧视女性的行为，这些因素的合力是造成人们生育性别偏好的基本原因。

（三）B超和人流新技术的普及应用是性别选择的技术因素

1980年以前农村婴儿性别选择的主要手段是弃溺婴，随着科学技术的发展和普及,B超和人流技术为性别选择提供了极其方便的条件。受市场需求和高额利润空间的驱使，利用Ｂ超进行非医学需要的胎儿性别鉴定现象在不少地方较为普遍。相当一部分医疗卫生机构，特别是乡镇卫生院和企业职工医院，以为孕妇检查胎位的名义为孕妇进行胎儿性别鉴定。尽管相关法律法规规定，医生告诉家属鉴定胎儿的性别是违法行为，将受到法律制裁，一些医生还是以暗示的办法间接告诉孩子的性别。民间有这样的说法：如果医生说是男孩，那一定是男孩，如果说是看不清，那很有可能是女孩。往往医生的一个眼神或者手势，孕妇就心领神会。本课题调研中基层干部普遍反映,利用B超进行非法胎儿性别鉴定已经严重蔓延,且有五大变化:一是由隐蔽变为半公开;二是由坐等上门变为上门服务;三是鉴定怀孕时间由16周以上缩短为13-14周;四是价格由每例200元降至最低15元;五是由本地小范围变为跨区域大范围作业，人流的新技术也发展很快。在我们的调查访谈中，回答怀孕期间做过B超检查的占83%,其中在乡医院和外地做的占检查人数的76%。另有专家研究表明:11%的妇女有过女婴选择性人工流产的经历。另外，通过对2000年以来抱养、终止妊娠和死亡婴儿的专项调查数据分析得出相应结论--女婴多于男婴。这些足以说明非正常死亡的婴儿和终止妊娠的胎儿女性大大高于男性。虽然我国的《母婴保护法》和《人口计划生育法》都明确规定“严禁进行胎儿性别诊断”，但由于操作方便，不易监管和取证困难，这两项法律的威慑效果实际有限。对胎儿进行非医学需要的性别选择的违法者，我国法律未规定追究刑事责任，只罚款不坐牢，对医生本身没有太大的压力。故非法测定胎儿性别和选择性妊娠的行为不但没有减少，反而有日益严重的趋势。

以上情况都说明，B超鉴定和终止妊娠新技术的广泛普及,为性别选择提供了极大方便。这还可以从两个方面证实:一是随着出生人口孩次的升高,性别比呈畸型猛升,这已由五普数据充分证明；二是B超鉴定技术的快速普及,20世纪90年代以来已被农村育龄群众广泛认知，对此,根据调查,84%的妇女知道B超性别鉴定技术。因此，如何监管B超在鉴定胎儿性别中的作用已经成为制止性别比升高的当务之急。

（四）管理上的乏力和疏漏为性别选择留有空间

首先，根据课题组的调研，出生婴儿性别比失衡的问题虽然几年前就开始出现，但未引起各级政府的足够重视。在计生部门的人口发展规划、人口与计划生育工作目标管理考核及各级领导的工作考核中都没有性别比的内容，这必然造成实际工作中的不够重视。在计生部门的工作中，除偶然开展的“婚育新风进万家”和“关爱女孩行动”与性别比问题有关，日常的大量工作都不涉及这个问题。其次，出生婴儿性别比孩次分布特征说明，相关部门对非法进行胎儿性别选择的行为监管不力。一是基层干部对中晚期孕产妇监管的不力。基层计划生育工作仅限于常规的孕情检测和现孕人数及出生统计，而对于现孕妇女尤其是中晚期孕妇，缺乏跟踪服务，为孕产妇选择性终止妊娠提供了条件。二是医疗卫生系统对非法进行胎儿性别检测的行为监管不力。先进的医学检测手段和某些从医人员的不法行为，为已婚夫妇作选择性生育大开了方便之门。据农村某些群众反映，当地大多数生育二孩的妇女在进行B超检测时，如果知道是女婴，马上就作了引、流产手术。计划生育管理涉及到每家每户,性别选择方面的一系列管理又是涉及多方面的社会系统工程,仅仅依靠人口计划生育部门的管理和监督是远远不够的。虽然计划生育工作经过几十年的实践,已经积累了一整套育龄妇女信息管理和孕情检测的技术和经验,但是由于一些基层缺乏经费，工作管理不到位,因而也就存在一些疏漏之处,在B超、分娩和流产药物管理方面,由于市场机制和法制不健全,农村缺乏管理机构和懂业务的人员,加之部门之间配合协调难,跨行政区域协调更难,这些都给管理上带来很大困难，也就给性别选择性终止妊娠留有大幅空间,这也是造成出生人口性别比升高的原因之一。这说明，非法进行胎儿性别选择是造成出生婴儿性别偏高的重要因素。

五、出生人口性别比升高的危害

首先，是对女性人权的严重损害。在高性别比的背后，是无数的女婴被”扼杀”在萌芽状态，这是最可悲、最残酷的现实,是对妇女、女童人权的严重剥夺和损害。另外，有害于女孩的健康成长。由于父母重男轻女，必然使一些女孩失去应有的父爱、母爱和亲情，生活在低人一等的阴影中，从而使她们的性格变得内向、孤僻和郁郁寡欢。

其次，有害于婚姻家庭关系的建立和稳固。庞大的过剩男子大军将带来婚姻市场的供需失衡。中国社会科学院人口学博士张冀预测，在未来10年，有8%的男性将找不到老婆。这被社会学家们称为“婚姻性别挤压”。有婚姻专家认为，来自婚姻市场的超高压，倾向于带来更多的恶性竞争。在“泛商品观念”下，性别比失常意味着性犯罪增长、婚外恋、离婚率、男同性恋者增多。而且，政府屡禁不止的买卖婚姻、童婚交换、拐卖妇女等将加剧，更多金元婚姻将出现，^色 情业也会遏制不住地发展起来。出生人口性别比失调除了造成最直接、最明显的婚姻问题外，还将造成诸如对离婚人口比例的影响、单身家庭增多以及由于婚姻市场的挤压、竞争造成婚姻“劫贫济富”现象对相对贫困落后地区社会经济的影响，将会导致贫困地区的“光棍村”越来越多。

其三，有害于社会稳定。家庭是社会的细胞，家庭的稳定是社会稳定的基础，家庭不稳定社会就不可能稳定。单身族的壮大，必将带来性犯罪、拐卖妇女等案件的发生以及一些有悖于社会主义道德规范行为的产生。

其四，有害于低生育水平的巩固。性别比失调必然导致非婚生育、婚外生育和重新组合家庭中的超孕超生，引起生育的无计划性，使来之不易的低生育水平受到威胁。

六、结论和建议

（一）结论

通过以上分析,本课题组认为,当前出生人口性别比升高问题已成为新时期人口和计划生育工作的突出问题,如果不能及时引导和控制,20年以后男女青年的性别失衡现象将不可避免,且数量庞大,涉及面广,必将造成众多家庭和社会的不安定。如果再作更深层面的分析:随着社会发展和人口迁移的不断发生,本来紧缺的女性青年必然由经济欠发达地区流向经济发达地区,这样经济欠发达地区本来越生越穷的局面再加上严重的男女失衡,更会加重贫困地区的社会问题。人口问题不同于任何社会经济工作,一旦错过时机就无法弥补。可见,解决出生人口性别比问题,已成为当前全社会关注的热点问题，应当引起计生部门的高度重视。

（二）对策建议

1.各级计生部门要高度重视性别比失衡问题，将预防和解决这一问题纳入人口发展规划和工作目标责任考核内容之中，以便促使日常工作中采取各种措施，象控制生育率一样控制性别比升高。

首先，要从落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度认识控制性别比升高问题的重要性。要在人口与计生管理部门的工作目标责任考核内容中，制定明确的控制出生人口性别比的目标和内容，以此成为检查、考核人口与计生的重要依据。其次，要认真做好控制出生人口性别比升高的监测与通报工作。计生部门要健全落实孕情月报制度。计生、卫生部门要重点做好对符合政策生育二孩的育龄妇女生育服务证的发放管理及节育措施情况的监测工作，并对其孕情进行跟踪管理和服务，做好优生监测、查孕、按期随访等工作，防止任何环节上的疏漏。第三，要建立健全控制出生人口性别比升高的规章制度。当务之急是要重点抓好B超登记制度、B超使用监管制度、孕情跟踪服务制度、流引产登记制度、终止妊娠药物管理制度、终止妊娠审查制度、举报有奖制度等方面的制度建设，建立起全方位、立体式的防控机制。

2.用加大物质奖励和政策推动为主的激励机制, 引导人们从根本上转变生育观念，树立生育男女都一样的婚育新风。

解决性别比问题,从根本上讲必须转变人们的生育观念,不能用单一的控制生育数量调整的简单化方式解决，要依靠强有力的宣传教育和利益导向机制,营造良好的社会氛围,对自觉实行计划生育的独(双)女户加大物质奖励,并优先解决其家庭的社会保障和养老问题。要充分发挥社会主义制度优越性和我党的政治优势,动员全社会多部门配合,从就学、就业、就医、扶持生产等多方面制定优惠政策,切切实实在全社会提高妇女和女孩家庭的政治、经济和社会地位,形成崇尚女性的一代新风。这样就会加快人们偏好男性传统生育观念的转变，性别偏好消除了,出生人口的数量问题也就迎刃而解了。

具体地说，应从以下几方面同时入手：

（1）深入持久地宣传新型生育文化。当传统生育文化与新型生育文化所倡导的行为规范相冲突时，文化的继承性加之利益的驱动，使传统生育文化十分顽固地存在着。传统生育文化中的性别偏好根深蒂固地不会自动“退出”，它构成了中国农村家庭生育需求的非经济根源，具有不可替代的作用。以新生育文化去逐步替代那些经济手段和政策措施不可替代的东西，是一场长期的硬仗（朱楚珠、李树茁等，1999）。因此，必须把宣传教育工作放在首位，努力建设社会主义新型生育文化，大力倡导科学、文明、进步的婚育观，在全社会形成关爱女孩、维护妇女合法权益的良好社会风尚，形成强大的舆论氛围。

目前国家计划生育委员会在全国范围内开展的“婚育新风进万家”活动，正是传播新型生育文化的良好载体，要借此机会大力宣扬科学、文明、进步的婚育观念，宣传男女平等、生男生女一样好、女儿也是传后人、计划生育丈夫有责等新型生育文化，使老年人的传统观念有所改变，中年人的婚育观念进一步更新，青年人的新型生育文化观念得到强化。而且要将这一宣传活动深入持久地开展下去。要相信，工夫不负有心人，经过若干年甚至若干代人的努力，新型生育文化会遍布中国大地、深入人心的。

（2）落实农村计划生育户养老保障。如果社会的发展不能改变农民的生活世界，则更新其生育观念的愿望就只是一厢情愿。因此，在开展宣传教育工作的同时，不能忘记农民的切实困难和疾苦。要以对计划生育事业和实行计划生育群众认真负责的精神，做好农村计划生育户的养老保障。首先，要认清落实农村计划生育户养老保障对于执行政府计划生育政策的重要意义；其次，还要摸清这些农户因实行计划生育而产生的生产和生活需求；进而，探索出实行农村计划生育户养老保障的最佳方式。在此基础上，寻求集资和投资的可行之路，真正把农村计划生育养老保障落实到户、落实到人，使广大的农村计划生育群众不因实行计划生育而陷入生活困境，而因实行计划生育而老有所养、老有福享。

（3）大力提倡和推广招赘婚姻模式。诸位学者对婚嫁模式影响农民性别偏好的调查研究结果证实，招赘婚嫁模式能提高女孩的养老价值和“传宗接代”价值，还可淡化农村的宗族观念。因此，在农村凭借实行婚嫁模式变革、推行招赘婚姻来降低农民的性别偏好，使人口出生率下降，达到控制农村人口增长过快的目的是可行的。但这并不是要求每家每户都招赘，而是只要招赘婚姻在一个地区达到一定比例（大约20%），在当地形成风俗以后，那里的广大农村育龄群众，不论其婚居形式是否是招赘，都会降低性别偏好的强度，不再为生儿子而“超生”、“抢生”（严梅福、毛菊元等，1999）。当然，婚嫁模式的变革属于思想文化领域的革命，不是轻而易举就能实现的，我们要根据本地区的具体情况，探索出适用于本地区的特色之路。具体包括建立各级相应的组织机构、制定和执行便于上门女婿生产和生活的各项政策措施、多部门团结协作全力支持、利用各种媒体加大宣传倡导力度，以及举行男到女家集体婚礼等等。

（4）大力开展“关爱女孩”行动。“关爱女孩行动”是国务院人口与计划生育委员会为综合治理出生人口性别比失衡问题而开展的专项活动，***区已被列为全国32个试点县区之一。这项行动是综合治理出生人口性别比偏高问题的有效载体和得力抓手。开展这项行动为***区治理解决性别比升高问题提供了良好的机遇和平台。***市***区要充分抓住这个机遇，利用好这个平台，解决好性别比升高问题。首先，要根据上级的精神制定出切实可行的行动计划和方案，明确开展该项活动的目标、任务、步骤和措施等，保证此项活动深入扎实地开展，不走形式和过场。其次，广泛深入开展宣传教育活动。以婚育新风进万家活动为载体，通过抓宣传、抓特色、抓网络建设，全面开展婚育新风进万家活动，建设新型生育文化，树立科学、文明进步的婚育观念，营造有利于女孩生活、发展的舆论氛围和社会环境。发挥各级人口学校、计划生育服务站、所、室的宣传教育功能。组织各级干部开展面对面的宣传访谈活动，以制作发放宣传品，建设广告宣传画、标语牌、宣传栏和生育文化长廊街（巷）（示范基地），开设广播电视栏目和“***区人口信息网”等形式，宣传“以人为本、关爱女孩、男女平等、生男生女一样好”等新观念，宣传有关保护妇女儿童合法权益的法律知识，妇女保健和青春期保健知识；宣传出生人口性别比结构平衡的重要性；宣传女性在各个领域的优势和特点；宣传“男到女家落户”、“女儿也是传后人”、“女儿也能养老”等新风尚；挖掘和培植“少生快富奔小康”、“男到女家落户”、“女子成才”、“巾帼建功”等先进典型；通过专题报道、图片展、报告会等形式进行声势浩大的宣传；宣传综合治理出生人口性别比偏高问题的有关规定，宣传打击非法进行性别鉴定和选择性别引产的案件。第三，完善利益导向机制，实施优先优惠政策。通过建立强有力的利益导向机制和实施一系列优先优惠政策,建立和完善有利于计划生育、有利于女孩及其家庭的社会经济政策和社会保障制度。对实行计划生育的家庭特别是只有女孩的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、就业、子女入学、升学、缴纳学费等方面均给予一定的优先优惠，真正使所有计划生育家庭，尤其是纯女户在社会上有地位，经济上有实惠，生活上有保障，体现出“养女也能防老”。这样，才能逐步改变人们生育上的男孩偏好，真正树立起生男生女都一样的新型生育观。总之，要真正做到“关爱女孩”，就要让应该出生的女婴顺利问世，让已经出生的女婴在今后的一生中能够享有基本权利和福祉。

3.进一步贯彻男女平等基本国策，从各方面提高妇女地位，保障妇女合法权益，促进男女两性平等和谐发展

造成人们生育观上的重男轻女，根本原因是男女社会地位的不平等。因此，要改变这种传统的生育观念，就必须改变男女不平等的状况。这就需要进一步贯彻男女平等基本国策，从各方面提高妇女地位，保障妇女合法权益，促进男女两性平等和谐发展。要努力将男女之间在法律上的平等变成事实上的平等，赋予妇女与男性同样的权力和机会,改变产生性别歧视和性别不平等的社会结构和制度,不断改善妇女的生存发展状况。这样，才能从根本上铲除滋生重男轻女、歧视女性的生育观念的土壤。

4.大力加强对使用B超鉴定婴儿性别等的监管，严厉打击非法鉴定胎儿性别和选择性别的终止妊娠行为

要改变人们”重男轻女”的思想是一个长期的过程，但目前至少要做到严格控制Ｂ超和人工终止妊娠技术的使用，要加强法律惩治力度，要按照国家、区、市关于禁止非法进行胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的有关规定，多管齐下，标本兼治，综合治理。具体要做到：

（1）加强B超、染色体检测和人工终止妊娠手术的管理。禁止个人和私人诊所购买使用B超机、禁止任何个人和机构非法进行胎儿性别鉴定和人工终止妊娠，对批准使用B超和实施中期以上人工终止妊娠手术的医疗保健机构，要完善管理制度，加强对业务人员的法制教育和职业道德教育，对孕妇进行B超检查须经单位主要领导批准，并有两名以上医生同时在场签名，准确真实记录检查结果。实施医学需要胎儿性别鉴定和中期以上人工终止妊娠的，报人口计生局审批。到指定机构施行，实施机构应查验、登记、保存有关证明和手续。***区使用B超机和实施中期以上人工终止妊娠的机构由***区计划生育、卫生部门联合报***区政府批准，经批准实施中期以上人工终止妊娠机构的一律实行凭证施行，完整记录和按月上报三项制度。建立计划生育技术服务许可证制度，禁止未经许可的机构和个人开展计划生育技术服务业务。违反规定者，按《计划生育技术服务管理条例》处罚。

（2）建立责任追究制。按***区政府有关规定，辖区卫生系统医疗保健和计划生育服务机构同政府签订B超和中期以上人工终止妊娠手术管理责任状，年初签订，年终考核。违规进行胎儿性别鉴定和中期以上人工终止妊娠的一律追究主要领导和直接责任人责任。违规1例的，单位主要领导黄牌警告，直接责任人给予行政开除处分；违规2例的，单位主要领导免职处理。

（3）做好终止妊娠药品管理。终止妊娠药品仅限于获准施行妊娠手术的医疗保健和计划生育技术服务机构使用，禁止药品生产、批发企业将终止妊娠药品向未经获准施行妊娠手术的机构和个人销售，市场药店禁止销售终止妊娠药品。职能部门要切实做好检查监督管理工作。

（4）严厉打击非医学需要的胎儿性别鉴定、选择性别人工终止妊娠和遗弃、溺杀女婴及拐卖妇女儿童等违法犯罪行为。成立公安和计划生育、卫生、工商、民政等部门组织的联合整治工作组，开展专项整治活动，定期或不定期的组织检查，组织打击行动，对违纪违规的按规定进行行政处理，构成犯罪的依法追究刑事责任。如此才可望对非法测定和选择婴儿性别的行为进行有效的遏制。

（5）做好出生婴儿性别监测工作。从2006年10月起，辖区各医疗保健和计划生育服务机构在接生、引产手术中要真实完整填写出生婴儿性别、引产胎儿性别、死亡婴儿性别月监测统计表，按月上报***区人口计生局、卫生局，每季度***区关爱女孩行动领导小组组织1次出生人口性别变化情况分析会，及时掌握情况，做好工作。对瞒、虚报者进行严肃处理。

课题组认为，各部门协调配合，全社会齐抓共管是解决出生人口性别比升高问题的关键。治理出生人口性别比是一项艰巨而又复杂的社会系统工程，是一场移风易俗的思想革命，只有采取政府牵头、部门配合的综合治理办法，制定社会、经济及政策等多方面的长期措施，才有可能逐步降低我区过高的出生性别比。各级党委、政府必须切实加强领导，搞好综合协调，尽快建立起政府组织、部门配合、区域协作、打防结合、防范为主、综合治理的工作机制。这样，综合治理性别比失衡的目标才能真正实现。

[参考文献]

⒈《中国2000年人口普查资料》国务院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司编，2002年8月。

2.别比失衡成为中国最大的人口问题 .新华网云南频道　2004.3.7 。

3．李树茁、马科斯·费尔德曼 ：中国农村男孩偏好文化的传播和演化：背景与主要研究结果.．《人口与经济》1999年增刊。

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５． 李南 ：高出生性别比及其婚姻后果． 《中国人口科学》1995年第1期。

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7. 韩寒：我国男女性别比例失衡 非法鉴定胎儿性别应负刑责《法制日报》2005.3.3。

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9.人口和计划生育常用数据手册.2006年.***回族自治区人口和计划生育委员会发展规划财务处编。

10.***市、金风区2000年—2006年计生统计报表。

11.《中华人民共和国刑法》1979年7月1五届全国人大第二次会议日通过，1997年3月14日八届全国人大第五次会议修订，1997年10月1日正式执行。

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加强干部选拔任用监督工作难点问题原因及对策建议-行政管理论文-免费论文

加强干部选拔任用监督工作难点问题原因及对策建议

加强干部选拔任用监督工作难点问题原因及对策建议

 随着干部人事制度改革的不断深入，民主政治建设的不断推进，加强对干部选拔任用工作的监督，实现用好的作风选作风好的人的目标，已不容回避地摆在各级党组织和干部工作部门面前。加强干部选拔任用工作全过程监督就是要“认真执行并进一步完善党政领导干部选拔任用工作制度，对干部的推荐提名、考察考核、讨论决定等各个环节实行全过程监督。”根据当前干部选拔任用工作的实际，笔者就加强干部选拔任用监督工作面临的难点问题及其原因，应采取的对策建议等方面作初步探讨。

一、当前加强干部选拔任用工作全过程监督面临的难点问题及其原因

众所周知，选拔任用党政领导干部的六项基本程序是民主推荐；考察；酝酿；讨论决定；任职；依法推荐、提名和民主协商。加强干部选拔任用工作全过程监督，必须以规范用人行为为目标，以完善用人行为运行机制为重点，切实把监督贯穿于动议提名、民主推荐、干部考察、酝酿协商和讨论决定的全过程，通过构建公平公正的运行机制，确保把干部选准用好，真正实现选贤任能。当前，在干部选拔任用各环节运作过程中，由于受干部使用的一些特殊情况和重要情况的影响，如干部是怎样推荐上来的，推荐的责任主体是谁；如何确定考察对象的，考察组是怎样进行考察的，组织人事部门是如何研究的；党委（党组）是怎样讨论研究决定的，党委（党组）成员对任免事项的意见如何等，缺少必要的书证，一旦发生失误，追究谁，追究什么，谁来追究，怎么追究，证据不足，举证乏力，难以落实，致使责任人没有风险，弱化了约束力。本文主要试图从民主推荐、组织考察、讨论决定等三个环节探讨如何加强干部选拔任用工作监督。笔者认为这是当前干部选拔任用监督工作所面临的难点问题，只有将这三个环节监督工作做实做细了，才能保证干部选拔任用监督工作取得实效。目前，在干部选拔任用民主推荐；组织考察；讨论决定三个环节监督工作面临的责任难以追究的问题及其原因有以下几个方面。

(一)在推荐环节存在推荐人不明确，难以追究责任的问题。要加强对干部推荐环节的监督，就必须明确推荐人，推荐人不明确，推荐责任的追究无从谈起，推荐者对被推荐者的素质如何向组织保证、负责，以及责任如何追究，也是一句空话，以责任追究的方式规范推荐行为的目的就难以实现。在实际工作中推荐人难以确定主要有以下几种情况：一是在会议推荐干部中，有的部门领导确定参加推荐会议人员不全面，个别部门领导提前向参会人员跑风漏气，要求推荐自己意愿中的人选。且会议形式的民主推荐是无记名推荐，推荐人无法明确。二是个别谈话推荐只有记录没有签字，推荐人难以落实。三是在个别提拔的推荐中，初始提名者往往是领导干部，而这种提名多是通过电话、谈话口头授意或私下“打招呼”、写条子的形式进行，从不履行书面手续，一般是以“组织推荐”的名义实现的，不会留下任何推荐的证据，使得即使任用工作出现失察失误，推荐人无法明确，责任也无从追查。

 

（二）在组织考察环节存在对一些失察失误行为缺乏明确的认定标准，难以界定责任追究的问题。在干部考察中，由于保证干部考察工作质量的措施、怎样监督干部考察工作人员等没有具体的规定，对考察人员缺乏制度的约束，特别是参与干部考察的组织人事部门、考察组成员以及考察对象所在单位提供情况的相关人员，他们各自有什么权利、应承担什么义务、怎样追究责任，没有明确规定，造成参与考察工作的有关部门和人员职责不清、责任不明。一是负责考察的部门有时因为时间紧、任务重，不能深入群众、深入实际进行调查研究，考察范围过窄，缺乏对干部的全方位多角度多层面了解，尤其是对干部的“社交圈”、“生活圈”的考察突破较小，考察的内容单一，特别是缺乏对思想政治素质深入细致的考察，不能详细了解和掌握考察对象的第一手材料，未能客观、真实、全面地反映考察对象的情况。二是考察组成员素质参差不齐，有的缺乏识人用人的本领。有的不负责任，走形式主义，随便问一下了事。少数思想不纯、心术不正、讲关系、讲感情的考察人员往往把个人感情因素带到工作中去，不对考察对象进行客观公正地评价，甚至明明知道个别干部在思想素质上或者经济上有严重问题，而在介绍和汇报情况、撰写考察材料时仍是好话连篇，回避实质问题。三是参与考察谈话的人员，由于个人素质高低不同，对考察工作的重要认识有高低之分，个别人员对干部考察工作缺乏信任，往往认为考察对象是“领导早就定了，考察只是走形式”，不能如实提供干部的有关情况，造成在实际工作中有时还存在考核考察结果失真失实的问题。

（三）在讨论决定环节，决策责任难追究。干部任免决定都是通过党委（党组）会议集体做出的。组织（人事）部门领导成员集体研究提出意见和党委（党组）集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名意见，讨论决定是干部选拔任用工作的关键环节。有的党委（党组）在集体讨论决定时，或省去，或走过场，或压制民主等等。对这些党组织和“一把手”的责任，无论是确认，还是追究，都是难上加难。一是在确定考察对象时，不注意听取考察组的意见，对群众推荐的票数，采取实用主义的态度，搞为我所用，若推荐票多者正是中意人选，则依据推荐结果定考察对象；若推荐票多者不是所“掌握的”人选，则强调“不能简单地以票取人”，弃置一边。二是虽然实行了干部考察预告和任前公示制度，但是范围过窄，干部群众在干部选任中的知情权、参与权、选择权和监督权无法得到充分的保障。三是有的“一把手”在酝酿干部人选时，先入为主，抢先提出自己想用的干部，使其他人员不好发表反对意见和提出其他人选；或者事先向有关人员透漏自己的意见，利用他人之口，说出自己想用的人选，“巧妙”地把个人意见变成酝酿的意见或他人的意见。四是讨论决定干部任免会议质量不高。表现在：一次讨论决定任免干部的数量过多，与会人员只是把干部姓名和任职单位浏览一遍，无法在短时间内逐人发表意见，即使有个别成员提出不同意见，也往往因处于少数而得不到采纳，最终却形成了与会常委一致通过的常委会记录。

同时，从外部社会环境和监督工作本身制度建设和机制建设来看，笔者认为，当前，加强干部选拔任用全过程监督工作还面临着三个难点：一是干部选拔任用监督的思想障碍尚未真正排除。近几年来，我们在调研中了解到，干部群众对加强干部选拔任用监督工作的重要性和必要性的思想认识已日益深刻，但同时我们也了解到，由于受一些僵化的传统观念和模糊认识的影响，当前，部分干部群众还存在以下错误认识：一是认为在选拔任用干部上，已经有了一套较为成熟的考察办法，没有必要实行监督；二是认为选拔任用干部是党内的事，是组织上的事，不赞成社会团体参与监督；三是认为接受党外监督会削弱党的领导，降低党的权威；四是认为监督是组织、纪检等部门的事情，与己无关，不愿监督；五是认为自己受制于人，不便监督；六是认为不了解干部选任的内情，不敢监督等等，均是目前干部选任监督工作中存在的普遍思想障碍，在一定程度上影响了干部选拔任用监督工作的效果。二是部分监督制度的可操作性不是很强。从当前建立的一些制度看，有的不够规范、全面、系统，有的显得相对滞后，漏洞较多，使监督机关操作起来不好把握。如“原则上应该”、“原则上不得”等条文，弹性大，随意性强。有的制度只是对干部工作提出正面的要求，缺乏具体的实施细则和制约措施，实际不易操作，监督起来较难。如对干部的动议、提名、酝酿、决定程序和办法等，《干部任用条例》作了原则性、粗线条的规定，没有具体明确的细则。现实中一些人搞“变通”，明里暗里违反《条例》，恰恰是钻了《条例》在这些方面的空子。又比如《关于切实解决干部选拔任用工作中几个突出问题的意见》指出，严肃查处“跑官要官”、“买官卖官”等问题，坚决防止干部“带病提拔”现象。但是如何去发现“跑官要官”、“买官卖官”干部，如何去发现、确定“带病”干部，却是个难上加难的问题，实施起来不容易。三是干部选拔任用监督的科学机制尚未完全形成。《条例》对干部选拔任用工作监督的相关制度作出了原则性的规定，为干部选拔任用工作监督提供了重要保障。同时，也必须看到，虽然我们建立了一系列干部选拔任用工作监督制度，但从总体上看，监督的科学机制还没有完全形成，首先监督部门之间的协调配合机制还不健全。虽然目前实行了组织（人事）部门与纪检机关（监察部门）等有关单位定期召开联席会议制度，但如何加强监督部门之间的信息沟通和信息互享还没有一套科学的体系。其次上级监督鞭长莫及，同级监督形同虚设，下级监督隔靴搔痒，难以避免干部选拔任用监督出现“盲区”、“死角”的现象。以上种种，使得干部选拔任用无法形成全方位、多角度、深层次的监督，监督中不可避免留有死角、断层和空档。

以上种种情况表明，当前，干部选拔任用监督工作概括起来还面临以下几个难点：一是对领导干部实施监督难；二是事前主动监督难；三是监督措施落实难；四是监督工作形成合力难。

二、加强干部选拔任用工作全过程监督的对策建议

没有监督的权力就会产生腐败。加大干部选任工作监督力度，要始终把端正用人导向，匡正用人风气做为根本出发点。将监督工作贯穿于干部选拔任用工作的始终，坚持事前监督不走样、事中监督不断档、事后监督跟的上。重点要在加强宣传、健全制度、完善举措、形成合力上寻求突破。

（一）健全监督制度，增强监督效力。一是建立用人质量评估制度。上级组织部门要对下级党委执行《条例》情况进行定期检查，下级党委同时也要定期把本级干部选拔任用工作情况向上级组织部门报送。在此基础上，由上级组织部门对下级党委用人情况作综合评估，并作为领导干部特别是党政一把手个人提拔任用的重要依据。建立这项制度，是为了改变以往单纯检查是否违反条例的做法，增强领导对选人用人工作的责任感，促进领导依法依规选拔任用干部。二是建立干部推荐、考察、讨论决定责任制和用人失察失误责任追究制度。根据权责统一的原则，明确干部在推荐、考察、决策各个环节的责任主体和责任内容，切实解决责任不明确和用人失误失察无人负责、无法追究的问题。比如，不以票取人，就可能用那些有争议的干部，而这些争议往往一时难断是非，这种情况下，应如何处理好责任追究和不以票取人的关系。三是建立干部任用监督巡视制度和干部任免会议列席制度。由上级党委组织部门挑选一批具有较高政治业务素质，敢于坚持原则，公道正派，清正廉洁，熟悉干部管理业务知识的同志组成巡视组，代表上级党委、组织部门对下级党委、组织部门选拔任用干部工作实施**。下一级常委会议讨论重要干部任免时，约请上一级组织部干部监督同志列席会议，对干部任用情况实施监督。四是建立干部监督机构全程介入的动态监控制度。干部监督机构要从干部纳入选拔视野开始，启动**运作机制。介入干部推荐提名、考察酝酿、讨论决定的每一个环节。如下级党委向组织部门干部任免机构呈报干部，必须同时将呈报材料报干部监督机构备案；领导干部向党组织推荐干部的署名材料要在干部监督机构备案；对已掌握有举报线索的拟提拔干部，干部监督机构要派人与干部任免机构共同考察；干部监督机构负责人还应参加所在组织部门和同级党委讨论任免干部的会议。

（二）突出重点环节的监督，加强干部选任实录制，实施**。一是把好“四关”，突出重点环节的监督。在考察环节，要把好“标准关”。既要监督考察人员是否坚持原则、公道正派，是否自觉遵守考察纪律、如实反映考察情况，还要监督谈话对象是否如实向考察人员反映情况；同时又要把好被考察对象政治表现、任职条件、民意反映和现实表现。在干部酝酿环节，要把好“提名关”。坚持推荐必须在《条例》规定的范围内进行，没有经过推荐的不得作为提名的人选。干审机构要通过受理群众申诉、检举、查阅领导成员的酝酿记录等途径，监督领导干部有无任人唯亲、跑风露气、营私舞弊等违纪行为，监督拟提拔对象有无贿选、跑官要官等违纪现象；监督干部考察机构有无歪曲事实真相、知情不报等问题。在讨论决定环节，要把好“审批关”。主要监督常委会或全委会研究干部是否真正坚持了民主集中制，是否执行了“干部工作十不准”，一旦发现以书记办公会或圈阅等形式决定干部任免，个别领导成员之间搞私下交易等违纪行为，领导班子成员和组织部门要及时向上级党委及其组织部门汇报。在干部任用前，要把好“公开关”。根据干部监督工作的实际和深化干部制度改革的需要，继续实行干部任前公示制，在干部正式任命之前，监督是否对干部拟任职务在一定时机、一定范围内公开，方便群众和社会舆论监督。二是 “两线”并行，实现干部选任**。选拔程序记实。对干部选拔任用6个程序每个阶段的工作内容进行细化，分为若干个具体项目以及若干个落实情况的具体要求，并将每个项目的进展情况进行适时记载，做到每项内容完成后按要求及时进行填写，不得遗漏。在具体操作过程中，根据实际逐一纪录相对应的工作落实情况。重要情况记实。主要记载干部选拔任用工作中民主推荐、组织考察、酝酿协商、讨论决定和任用等环节出现的一些容易影响干部使用的特殊情况和重要情况，详细记载具体的过程和形成原因。此外，对一些干部选拔任用过程中，程序记实难以反映、需要加以注意的情况，也一并纳入记实内容。以书证形式将干部选任过程中的重要情况详录在案，为准确界定选人用人责任和有效实施责任追究提供了基本依据。在干部选任工作中实行严把“五关”，坚持“两线”并行，做好**，实现了选拔任用干部的监督由事后追究向事中规范的转变。选拔任用干部不仅要履行规定的程序，而且每个程序都要达到“质量标准”。对不符合要求的，处处有人监督，事事有人负责，环环有人把关，防止了干部人选“带病”操作，使选人用人行为更加规范。

（三）严肃干部选任工作责任追究，加强对“一把手”选人用人的监督。一是应建立“一把手”责任制。对本地区、本系统出现的违背《条例》的人和事，“一把手”应负直接责任和领导责任。要在进一步如何规范和约束县委书记用人行为上积极探索。如：XXX赋予县委书记在干部选拔任用中享有约束监督权和管理教育权，县委书记可以对组织部门和其他班子成员在选人用人上的公正性、合理性进行约束、监督，可以根据干部队伍建设的需要，提出加强管理教育的总体要求和解决问题的措施，并具有对干部进行谈话谈心教育的权力；二是要建立班子其他成员的连带责任制，在追究“一把手”选人用人失策、失误和搞不正之风责任的同时，一并追究班子其他成员对“一把手”监督不力的责任，使班子的每一成员感到，作为一个领导集体的成员，不仅要对自己的选人用人权负责，也要对“一把手”的选人用人行为负责，充分发挥班子其他成员的监督作用；三是建立领导干部个人向组织推荐干部人选具体办法，加强对领导干部个人，特别是“一把手”向组织推荐干部人选行为的规范。“一把手”和领导干部个人可以通过正常程序和渠道向组织推荐干部，但不能个人决定干部任免，也不能将自己的意志强加于班子其他成员，并对推荐人选的素质向组织负责。“一把手”还有责任监督其他领导干部以个人名义向组织推荐干部人选的行为，坚决抵制用人上的不正之风。

（四）注重整体，形成合力，建立全方位、多层次的监督体系。目前，比较有力的监督就是自上而下的单向监督，而监督信息最丰富的同级干部和群众的作用还未能充分发挥，因此要完善监督网络，充分调动各阶层监督的积极性，实现对干部任用工作的全方位监督。一是加强社会监督。建立干部监督工作联席会议制度，把党内监督、人大监督、政协监督、民主党派监督、执纪执法部门监督、信访部门监督、新闻媒体监督结合起来，形成监督合力，通过干部任前会审制度对选拔任用工作进行监督。二是加强组织部门内部监督。在上级组织对下级组织干部选任工作进行监督的同时，仍需组织部门干部监督机构进行同级监督。组织部门干部监督机构通过全过程参与，对同级干部选任工作最了解，对执行程序以及程序各环节最能进行有效的监督。同时，借助现代传媒手段，建立干部选拔任用工作监督信息平台，把监督主体所掌握的信息上网交流，实现互联互通、信息共享三是注重发挥群众监督的作用。畅通群众监督渠道，充分发挥12380专用举报电话的作用，对群众举报的问题，按照“分级负责，归口办理”的原则，及时认真处理，对转下级组织部门查核的问题，要加强督办，确保把事实调查清楚。

（五）加大违规惩处力度，防止纠正不正之风。当前和今后一段时间，要把加强对执行《条例》情况的检查，严肃查处违反《条例》的行为作为一个重要任务来抓，加大督办和查处力度。坚决克服和纠正有章不循、执纪不严的现象，加大对违法违规行为的处罚力度。凡是违反《条例》规定所选拔任用的干部，一旦发现，应宣布无效，并实行严重违规用人问题立项督查制度；对不按《条例》规定办事的，坚决追查责任人和经办人的责任；对组织人事干部在干部选拔任用工作中的失职行为，要严格按《组织人事干部若干规范》进行处理，对以权谋私者要从重从严处罚；要强化法纪监督，把司法监督纳入对干部选拔任用监督的立体监督之中，对干部选拔任用工作中的违法违纪行为要依法追究其法律责任，对于胆敢买官卖官的领导干部，要绳之以法。对违反《条例》的行为，不管涉及什么单位、什么人，都要严肃查处，绝不姑息迁就，坚决遏制用人上的不正之风和腐败现象。

 

  

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行政管理论文优秀范文7

以效能建设为契机 切实加强乡镇受理室服务平台建设-行政管理论文-免费论文
  

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行政管理论文优秀范文8

浅谈社会管理创新中的网络舆论管理-行政管理论文-免费论文

浅谈社会管理创新中的网络舆论管理

[摘 要]随着互联网在我国的迅速发展，网络已经成为现实社会之外最大的虚拟社会。互联网是一把“双刃剑”，一方面互联网传播的及时性和信息的多样性使其在公众舆情的表达和传播方面具有重要地位；另一方面，一些含有不良或非法内容的舆论信息也可能会在网络监控不到位的情况下大肆传播。目前我国正处于社会转型期，矛盾和问题频发，如果不能及时消除这些负面舆论带来的不良影响，存在于网络上的冲突将可能蔓延到现实社会，影响社会和谐和稳定，进而阻碍社会经济发展。因此在社会转型期的网络舆论管理是社会管理工作中重要的组成部分。本文将通过对我国网络舆论管理问题的分析，提出解决问题的方法和策略，为社会管理创新中的网络舆论管理提供借鉴。

[关键词] 网络；社会管理创新；舆论引导

1.网络舆论管理概述

网络空间具有虚拟性、流动性、隐匿性、去中心化、可共享性等特征。当民众对现实社会中的各种问题所表达的想法和意见集中的发表在网络上，且具有强烈的一致性和持续性时，网络舆论随之形成。网络舆论可以理解为公众对社会热点事件所持有的多种情绪、态度和意见交错的总和，可俗称为网民的社会政治态度。[1-2]

随着智能手机等移动互联网终端的普及，以微博，微信，豆瓣，百度贴吧，各类论坛和直播平台为代表的互联网平台上拥有越来越多的活跃用户，并且各类平台上的“舆论领袖”们具有庞大的粉丝数目。信息经过“舆论领袖”们的转发后，会迅速传播，并影响普通网友对事件的态度，形成巨大的舆论压力。这种舆论压力甚至会影响到有关部门的决策和施政行为，例如影视明星孙俪在微博抱怨下榻酒店附近施工噪音大，当地政府主管部门的官方微博迅速作出回应并且解决了噪音问题。除了“舆论领袖”们之外，由于互联网信息的迅速传播，很多大众关注的热点问题经过多次转发也会影响到有关部门的决策，例如复旦大学投毒案，南京彭宇案等。除了影响有关部门的决策，网络舆论也会影响整个社会的价值观和风气，例如“网红脸”引发了普通大众整容的新浪潮；“上海姑娘逃离江西农村假新闻”则掀起了对媒体过于功利、盲目跟风报道假新闻的探讨，以及该事件衍生出的对婚恋观、贫富差距、城乡差距等问题的讨论；“‘帝吧’网民境外社交媒体表情包大战”则表现了我国年轻一代对于捍卫国家主权领土完整的坚定信心。

目前中国正处在重要的战略发展和社会转型期，社会贫富差距较大，社会保障体制不完善、社会福利水平低下，就业形势严峻，物价指数上涨态势明显，人们难免会有一定的情绪，公众社会心理需要有一定的途径进行调节。网络社会并不虚拟，网络舆论关注的问题大多来自现实社会。网络舆论的形成自有其背后深层次原因。因此管理者要着眼于现实，把对网络的管理和解决现实社会问题结合在一起，提高虚拟社会管理科学化水平。[3-6]

现实生活中的政府与公众沟通的机制不是很健全，政府仍然处在强势地位，公众没有平等的对话权力，公众很少能走进政府大院面对面的与主管领导探讨解决问题。网络为人民提供了一个很好的交流平台和沟通渠道，也可以和政府平等地对话协商，普通群众有机会介入到决策过程中去。

随着网络的迅猛发展，网络中出现了一系列社会管理中的问题，加强网络舆论管理对于社会管理格局的完善起着越来越重要的作用，主要体现在以下几个方面：（1）加强网络舆论管理可以杜绝网络虚假信息，侵权、不良信息泛滥的现象，保障网民健康的言论环境。（2）网络舆论管理肩负着正确舆论向导和社会稳定的重任。（3）网络舆论管理的好坏关系着国家人民的凝聚力。加强和创新网络舆论管理，可以更好地促进社会的发展，维护社会正常的网络公共秩序，保持社会运行的公平正义，从而最大限度地维护人民的基本权益。[7-10]

2.网络舆论管理存在的主要问题及产生原因

互联网的管理是当今世界各国共同面临的新难题，由此带来的影响和后果，世界各国都在设法认识并把握。任何国家都面临着“两难选择”：一方面互联网是信息化技术发展的结果，难以拒绝，难以回避；另一方面，如何应对网络社交化对社会稳定带来的影响和冲击，涉及到法制、政府干预、公众参与等各个层面，没有现成经验。目前我国网络舆论管理主要存在以下主要问题：

（1）管理体制不合理：长期以来，我国在互联网管理方面一直存在“九龙治水”的现象。管理部门过多，很容易造成职责权限混乱，使管理效果大打折扣。[8]

（2）管理方式过于简单落后：政府和网络管理方的宣传手段以说教为主。对网络舆论存在的问题，经常采用“把消息扼杀在摇篮”的方式进行封锁，谣言的产生提供滋养的土壤。对于重大网络舆论时间和网络突发事件的紧急应急机制尚不完善，网上信访办理效率偏低。

（3）相关的政策法规不健全：目前我国的法律法规关于网络违法犯罪的认定非常地笼统，缺乏实际可操作性，有些法律法规规定只有违法情况导致“严重后果”时予以处罚，使网络犯罪的标准缺乏有效的评估机制。[9]

网络舆论管理中出现问题的原因是错综复杂的，其改进也不是一蹴而就的。网络本身的虚拟性与匿名性，缺乏舆论引导机制，“把关人”作用减弱，政府的主流新闻网站作用发挥有限等因素增加了我国网络舆论管理的难度。

3.网络舆论管理方法和策略的探讨

网络舆论的管理不仅仅是一个简单的技术层面的问题，而是一个非常复杂关系到多方利益的系统工程。在崇尚自由的社会里，政府不能再仅仅通过简单生硬的行政措施控制网络舆论，而应从社会全体利益的角度出发，根据现实情况，通过政策法规、政府部门的职能转变机制体制改革、技术手段、新的舆论引导工具等方式进行间接规制。网络舆论管理过程中，既要尊重网络社会的客观规律，又要注重引导教育，发挥主体能动性，不断建立和完善网络舆论管理体制，充分营造网络舆论发展的良好环境。

（1）健全网络舆论管理体制：充分发挥“国家互联网信息办公室”作用，促进各地互联网协会的发展。

（2）完善网络舆论管理机制：坚持从源头抓起，对网站论坛建立进行严格的审核，鼓励管理到位的网站做大做强，明确网络舆论的直接责任主体，对提供网络服务的运营商服务器等加强日常监管。第一时间引导网络舆论，重点追踪“舆论领袖”，关注潜在的活跃的关键人物，及时发布真实信息。建立健全舆情收集机制，加大对网络舆情的搜索力度，及时发现网络问题，将舆情上报相关领导并将指导意见及时反馈给网络媒体，正确引导和监测网络舆论的发展。[10-11]

（3）完善相关立法，将网络舆论管理全面纳入法治轨道。

（4）充分发挥网络政务官方账号在网络舆论管理中的作用：目前政府机构开设官方微博已经基本普及，在及时公布政情、资讯等方面成绩显著，对于应对突发事件或群体性事件部分机构表现突出，但是仍然有很多机构的应对能力需要提高。

（5）加强地方政府网站建设：目前国家级的政府网站建设成效显著，但是很多地方政府网站却形同虚设。应该引进相关人才，将地方政府门户网站建成政府与公众沟通的重要平台， 充分发挥网站信息沟通的优势，发挥舆论引导作用。[12]

（6）塑造网络道德氛围：政府网络主管部门要时刻监督网络媒体的运行动态，加强道德环境的监管。呼吁广大网民遵守网络管理规定和社会道德规范，文明上网，合理利用网络资源。

（7）加强技术层面的控制和管理：运用互联网访问权限管理技术，信息识别过滤技术，发帖权限技术，责任定位技术等加强对网络舆论的管理和引导。[13-14]

4.结语

网络舆论管理体系建设关乎政府、各社会人群的切实利益，其建设过程也是一个各主体共同协作的过程。当前社会管理及其创新理论的提出，为网络舆论管理水平的提高，提供了非常不错的发展机遇。网络舆论管理已经成为社会管理体系的一个重要一环。政府部门通过加强网络舆论管理，也可以切实提高社会管理水平。

[参考文献]

[1]刘怡君,马宁,王红兵. 创新社会管理中的网络舆论引导研究[J]. 中国科学院院刊,2012,01:9-16.

[2]唐双. 社会管理视域下我国微博舆情引导研究[D]. 湖南大学, 2012.

[3]唐丕跃. 提升舆论引导能力,推动社会管理创新[J]. 中共石家庄市委党校学报,2012,01:30-32.

[4]朱西林,彭媛. 论社会管理创新视域下推进网络虚拟社会善治[J]. 广西社会主义学院学报,2012,01:91-95.

[5]甘日栋,龙凤. 牢牢把握网络舆论引导工作的主动权[J]. 传承,2012,09:53.

[6]张桥星. 网络舆论视角下对创新社会管理的几点思考[J]. 经济与社会发展,2012,05:128-130.

[7]周琳琳. 论网络舆情与社会管理创新[J]. 郑州轻工业学院学报(社会科学版),2012,04:109-112.

[8]张剑利. 社会管理创新视角下对网络舆情的思考[J]. 邯郸职业技术学院学报,2012,04:15-17+38.

[9]李栓久,郭立琼. 加强和创新社会管理视阈下自媒体的社会舆论场分析[J]. 西南民族大学学报(人文社会科学版),2013,04:163-166.

[10]李钢. 虚拟社会管理的问题与对策研究[J]. 行政管理改革,2011,04:77-80.

[11]杨军. 社会管理创新视角下对网络舆论问题的思考[J]. 青海社会科学,2011,04:135-138.

[12]辜胜阻. 虚拟社会管理与网络舆论危机应对[J]. 电子政务,2011,09:2-3.

[13]闫明杰. 我国政府网络舆论引导研究[D].郑州大学,2014.

[14]贾佳. 突发公共事件的网络舆论研究[D].陕西师范大学,2011.

 

  

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