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《职工探亲待遇的规定》在当前实施中的思考-法律论文-免费论文

《职工探亲待遇的规定》在当前实施中的思考

 1981年3月14日，国务院发布了《关于职工探亲待遇的规定》（国发〔1981〕36号），以下简称《职工探亲规定》，该规定在当前企业的实践中面临越来越多的矛盾和困惑，笔者拟从探亲假制度的目的、适用对象、适用条件、实施过程中面临的问题等几个方面进行分析和思考，同时建议能对该规定进行重新修订纳入其它相关现行休假法规中或直接给予废止。

一.国家出台《职工探亲规定》的目的

 《职工探亲规定》第一条规定：“为了适当地解决职工同亲属长期远居两地的探亲问题，特制定本规定”；第二条规定：“凡在国家机关、人民团体和全民所有制企业，事业单位工作满一年的固定职工，与配偶不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受本规定探望配偶的；与父亲、母亲都不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受本规定探望父母待遇。但是，职工与父亲或与母亲一方能够在公休假日团聚的，不能享受本规定探望父母的待遇。”

 由此可见，探亲假制度的目的是通过给予符合条件的职工相应的探亲假待遇，来解决职工同亲属长期远居两地的探亲问题所设计的一项制度，是为了解决职工同亲属长期远居两地所产生的探亲问题。

二.《职工探亲规定》的适用对象

根据《职工探亲规定》，可享受探亲制度的只适用于特定的单位和职工：

 （一）特定的单位

 1.《职工探亲规定》第二条规定适用于国家机关、人民团体和全民所有制企业、事业单位等4类特定单位，既不适用于外资、台港澳、民营等其他类型企业，也不适用于《劳动合同法》及实施条例中列举的个体工商户、民办非企业、律师事务所、会计事务所、基金会等其他类型用人单位。

 2.以上适用的4类特定单位中，对于人民团体和全民所有制企业从目前单位类型来看，不能简单的等同于现在通常所说的社会团体和国有企业，具体分析如下：

 1）目前，我国对人民团体并无法律界定，一般认为人民团体属于政治概念的范畴，1989年10月国务院制定出台了《社会团体登记管理条例》，该条例表述社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”并将参加中国人民政治协商会议的人民团体：“工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个单位”排除在社会团体的范畴之外，可见，人民团体和社会团体的范围并不完全相同，探亲假制度仅适用于人民团体。

 2）关于“全民所有制”和“国有”的关系，根据《中华人民共和国宪法》第七条：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”可见，“全民所有制”在概念上基本等同于“国有”，但是，是否能够就此认为，全民所有制企业就是国有企业划呢？笔者查阅了相关资料，也不完全等同。

 2003年时，国家统计局在给公安部回函中（《关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函[2003]44号）），将国有企业的划分标准分为广义、狭义两类。狭义的国有企业，仅指纯国有企业,包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。

 广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：第一层次为狭义的国有企业；第二层次为国有控股企业。包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。第三层次为国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第2、3层次中。

 在《职工探亲规定》出台的20世纪80年代初期，我国并没有国有控股企业、国有参股企业和国有公司的说法，因此《职工探亲规定》所调整的全民所有制企业，从当时的制度背景看，应该是指纯的国有企业。

 （二）特定的职工

 根据《职工探亲规定》，探亲制度适用的职工是在单位工作满一年的固定职工，而固定职工与现在所说的劳动合同制职工是两个不同的概念。

 固定工制度曾经是我国计划经济时期长期实行的用工制度，在这种用工制度下，职工的工作由国家分配，职工的工作期限没有规定，就业后长期在一个单位内从事生产和工作，职工一般不能离职，单位一般也不能辞退，工资待遇和劳保福利是根据国家的统一规定给予，劳动力基本不流动。

 80年代起，为解决国营企业存在的“大锅饭”、“铁饭碗”等弊病，调动企业和职工的积极性和主动性，国家开始逐步改革国营企业用工制度，1981年10月，中央首次提出“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出。”1983年开始，国家逐步加大劳动合同制的推进力度，从最初在新招人员中试点合同制，到1986年明确对所有新招人员都必须实行劳动合同制，再到1992年试点推行全员劳动合同制，直至1995年《劳动法》的出台，开始对所有劳动者全面推行劳动合同制。

 从上所述，劳动合同制度的建立是我国改革劳动力市场，探索市场经济劳动用工制度的成果，劳动合同制下的职工与传统的固定工存在很大区别，前者完全是市场化的，而后者更类似于如今体制内的职工，而《职工探亲规定》出台时，除了少量外资企业，我国当时尚没有真正意义上的劳动合同制职工，探亲假制度调整的对象仅指固定职工。

三.《职工探亲规定》的适用条件

 根据《职工探亲规定》，探亲假制度适用于“职工与配偶或者父母不住在一起，且不能在公休假日团聚的”情形。其中，“不能在公休假日团聚”是指不能利用公休假日在家居住一夜和休息半个白天。上述情形规定可以推导出二个条件要求：一是职工与配偶或者父母不住在一起；二是职工与配偶或者父母不能利用公休假日一起在家居住一夜和休息半个白天，这二个条件缺一不可。

 所谓公休假日，一般指职工工作满一个工作周以后的休息时间。建国后，我国长期以来实行的是“单休日制度”，即职工每周做六天休息一天。1994年实施的《国务院关于职工工作时间的规定》开始推行单双周制度，规定企业单位根据具体情况，可将每两周中的两个半天休息时间调换为一天休息。随后，1995年5月1日起《国务院关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》改“单双周制度”为“双休日制度”，规定了国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日。企业和不能实行前款规定的统一工作时间的事业单位，可以根据实际情况灵活安排周休息日。

四.探亲制度问题分析

 1.探亲假制度只适用于特定的单位和职工，前文已述。在目前市场经济条件下的劳动力市场中，符合适用探亲假制度主体要求的群体所占比例已经很低，适用探亲假制度的群体主要集中在机关、事业单位、人民团体、纯国有企业内的一些所谓“体制内职工”，制度的适用应当是公平公正的，探亲假制度由于其适用范围的限制，可能造成只有少数群体才能够享受该权益的“歧视性”规定，容易引发社会矛盾。

 2.《职工探亲规定》出台时，我国实行的是固定工制度，职工基本没有择业自主权，也无法自由流动，容易造成职工与配偶或者父母不住在一起的情况。因此，有必要对职工在亲情上的损失进行相应的补偿。而在劳动合同制情况下，劳动者不仅拥有完全的择业自主权，而且入职后，法律还赋予了劳动者最大的权利，即劳动者只要提前30天通知用人单位，无需任何理由即可以解除劳动合同，这种“进”、“出”单位的充分自由给予劳动合同制职工与配偶或父母居住在一起创造了更加便利的客观条件。

 当然，在现实生活中，虽然也存在职工与配偶或父母分离的现象，如迁徙择业造成的农民工与家属的长期分居问题，子女在异地大学毕业后自愿留在当地就业等情况，但这种情况属于市场化用工制度下自主择业的伴生问题，这与因特定制度背景所产生被动分离现象并不一样，而且，我国的公休假日制度从《职工探亲规定》出台时的“单休”到现在的“双休”，仅这一点，职工可以利用与亲属团聚的公休假日时间多出了一倍。

同时，随着国家带薪年休假制度的实施，使《职工探亲规定》的功能基本失去了存在的意义。首先，《职工探亲规定》出台时，我国尚未实行年休假制度，职工可以享受的假期非常有限。而自从2008年1月1日《职工带薪年休假条例》实施后。我国的职工带薪年休假有了法律保障，职工不仅可以选择用年休假与配偶和父母团聚，还可以用于其他休闲目的，可以说，年休假制度较之纯粹探亲目的而制定的探亲假制度，给予了职工安排休息时间更大的灵活性和方便性。

3.从目前国家规定的职工休假日来看：第一，《职工探亲规定》出台时，我国法定假日制度仍然执行《国务院、政务院全国年节及纪念日放假办法》(1949年)规定，即每年七天法定假日，目前，我国每年法定假日增加到十一天；第二，（根据《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》（劳社部发〔2008〕3号），目前全年休息日共104天，较“单休日制度”时增加一倍）；第三，年休假日增加了5天（按照职工每年可以享受的最短年休假天数计算）；每年该三项假日至少增加61天。而根据《职工探亲规定》，职工平均每年可享受的探亲假日期最长也不超过30天。职工可以享受的假期已经大大超过了探亲假的假期长度。

通过以上分析可以得出，该规定出台至今35年来，一方面国家规定的假期已经远远超过探亲假规定的假期，同时，随着我国的基础交通设施和网络的发展，如今职工回家探亲较之以往更为便利，如高铁、高速公路、航空等交通日益便捷，在客观上也基本消除了职工不能在公休假日与配偶和父母团聚的情形发生。

五.实施过程中的困惑和建议

1.从法律层面上讲，随着公司制的改革，《职工探亲规定》的全民所有制企业都已经不存在，就算现在我们把它理解为纯国有企业的概念，一方面这些性质的企业也已经越来越少，另一方面，国家也并没有进一步对该规定适用对象做出明确的解释，在实施过程中缺少依据，存在执行还是不执行两难困惑。不执行，企业也没有明确依据来解释，职工也有意见；执行，好像又不符合《职工探亲规定》的适用对象和条件要求，感到模棱两可。

2.《职工探亲规定》适用于“职工与配偶或者父母不住在一起，且不能在公休假日团聚的”情形。其中，“不能在公休假日团聚”是指不能利用公休假日在家居住一夜和休息半个白天。随着我国基础交通设施和网络的发展，如今职工回家探亲较之以往更为便利，在实际操作中，路程以火车、汽车、轮船的时间计算，还是以飞机的时间计算，如何界定？实际操作非常困难，争议较大。

 3.探亲制度适用的职工是在单位工作满一年的固定职工，而现在没有固定工概念，实施的是劳动合同制，前面已分析，具体实施不符合法规要求。

 综上分析，随着我国社会、经济、法制环境的巨大变化，无论从法律层面还是实践层面，目前国家实施的法定节假日制度、双休制度和带薪休假制度等休假制度，已经完全能够满足《职工探亲规定》的利用公休假日在家居住一夜和休息半个白天的要求，对于已经出台了35年之久的探亲假制度显然已经无法发挥其应有的作用，笔者建议对该规定国家是时候要进行重新修订纳入其它相关现行休假法规中或直接给予废止。

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浅谈基层法律援助网络建设与完善-法律论文-免费论文

浅谈基层法律援助网络建设与完善

浅谈基层法律援助网络建设与完善

高唐县法律援助中心

作为一名多年来从事基层一线的法律援助工作者，通过多年的工作实践，在认识到当前农村法律援助工作的重要性以外，也更清醒的认识到基层法律援助网络建设的完善是做好农村法律援助工作的重要前提。针对这一认识，浅淡如下。

我国法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，我国是个农业大国，有近80%的的公民都生活在农村，农村的经济发展远远落后于城市，农村的生活水平和农民的人均收入都是比较低的，经济的落后使得教育水平无法提高，从而导致农民整体的科学文化素质和精神道德素质不高。所以法律援助工作的重心应该放在农村，而针对有80%量的农民国情来说，单单靠法律援助中心以及律师的力量是微乎其微的，所以必须要加强部门联动，建立起社会共同参与的法律援助工作格局，才会尽最大可能地完成法律援助最初所设立的目的。而就现实基层网络建设中还存在着很多问题。

首先，就拿我县而言，自2000年开始，就开始联合老龄委、妇联、残联等部门成立了法律援助联络站，2001年在全县各乡镇也建立起法律援助联络站，并先后与民政、工会、共青团、劳动等部门联络成立了法律援助联络站，可以说网络建设这一块已经十分完善，并且这一网络在为社会稳定、政府依法行政也作出了积极贡献。但政府只在有有问题时想起了法律援助，而法律援助做为政府的一个责任，在法律援助运作的体系与管理上还没有体现政府的重视，还没有推动法律援助工作的积极举措，这必然导致法律援助在政府实际工作中不能得到有效的贯彻和落实，也必然导致依托部门、依托乡镇、村（居）委、社区设立的法律援助站联络站难以有效发挥职能作用，甚至形同虚设。

其次，部门形成合力是基层法律援助网络亟待解决的问题。仍以我县举例，我县基层法律援助网络覆盖面非常广大，但在实践操作中缺乏一个统一管理，统一调度的体系和体制。虽然我们在最初也设立了由政府主要分管领导、各部门领导组成的法律援助委员会，但法律援助却往往会因为每一届政府重视的不同程度而有着不同的待遇，法律援助中心本身是隶属于县司法局的二级半机构，对各部门单位和相关人员没有管理、考核、监督的职能和权力。所以，法律援助工作通常是司法行政部门唱“独角戏”，经常是催着政府动，喊着部门来，牵着站点走。例如：在日常的工作中，有些部门联络站为了推诿责任，口头打发咨询人、申请人、信访人来找法律援助，而根本不仔细审查是否属于法律援助范围，是否属于涉诉涉法事项，这也无疑又加重了法律援助中心的另一负担。所以就如何使这一社会力量形成合力，发挥更大的作用，还有待于一些制度和政策的出台，而单靠某个县或某个地区中心争取是办不到的。即使办的到，也不可能是长期性的。

第三，基层法律援助联络站的联络人员就目前来讲全是兼职，就文化程度来说，现在基本都是大专以上，而再要求是法律专业人士就显的非常苛刻了，就现在基层司法所来说，本身人员就少，但牌子不少，矛盾纠纷调处中心、人民调解委员会、社会矛盾调处中心、法律援助工作站等也都设在他们那里，他们在承担自身职责的同时，大部分还都承担着各乡镇所指派的任务。特别是人民调解委员会和法律援助工作站同设于司法所，就很难理顺两者的关系，也很难把握居中调解和代理一方权益的角色，所以很难实现两者价值取向的统一。再如联络点的人员是由村、社区的人民调解员担任，别说是法律专业人员，就是其文化程度能达到高中的就是很不错的了。所以在业务工作中就很容易存在这样那样的弊端。所以大部分的工作还是中心来完成，他们只是起到一个地熟、人熟，可以容易沟通的作用。有的遇到受援问题，干脆直接告诉受援人说去找法律援助中心。

基于以上实践分析，笔者认为应从以下几点来改善目前基层网络建设的现状。

一、 完善法律援助机制，加强政府责任的落实。

《法律援助条例》第三条规定：“法律援助是政府责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”。只有在政府的统领之下，才能引起各相关单位的重视，才能有效地联动现有的法律援助网络。首先要成立一个法律援助协调议事机构。其次，政府要完善法律援助地方规章，规范和研究推进法律援助发展的措施和办法。第三要将法律援助工作列入各级党委、政府为民办实事的目标管理考核内容，建立考评监督机制，同时将任务分解细化，量化到各相关单位。第四是上级政府和行业主管部门应给予政策指导，加强目标管理，有效地落实基层政府责任。第五是在原来办案补贴预算外，还应提供法律援助网络建设的硬件、软件配置经费和日常工作经费保障。

二、理顺管理体系，体现法律援助的权威性。

各级法律援助机构代表政府履行职责，同时承担管理和服务双重职能，目前法律援助机构的定性还不明确，有的地方是行政单位，有的地方是事业单位，有的地方仍是属于司法行政机关内部的一个科室。这也就导致法律援助机构对外缺乏权威性。因此，理顺管理体制有利于法律援助机构名正言顺地开展工作。明确法律援助工作的领导管理、组织实施和业务指导职责，赋予其与管理对应的职权。同时，将法律援助机构就行政与事业进行统一定性。

三、培训适格人才，保障法律援助职能运行。

经了解，最近几年，各县市在基层法律援助网络建设上都非常重视，在县、乡、村以及各部门之间都形成了纵横交错的网络体系。而其作用之所以发挥不充分，主要还是人员不专问题。比如现在很多地方基层司法所都已垂直管理，完全可以在司法所内部配备一至二名法律援助专门人员。具体负责辖区内法律援助申请的初审、提供法律咨询、联系受援对象、参加符合法律援助条件的人民调解。

在残联、妇联等相关部门则可以实行联络制度，由相关部门自行配备专职人员进行负责，对遇有法律援助事项的可以及时与法律援助机构进行联络，做好受援对象的交接受理工作。

在公安、检察、法院中，可以利用建立联系制度和定期召开联系会议等方式开展工作，比如在公安、检察阶段提前介入，诉前调解。总之，利用一切可以利用的资源，实现“应援尽援”的目标。

同时，鉴于当前从事法律服务的人员无法满足受援需求的情况，积极鼓励社会力量参与法律援助有利于弥补现有法律援助人员专业素质偏底、工作热情和工作积极性不高和工作效率低下等等不足。为社会组织和志愿者主动参与法律援助工作搭建一个平台，要充分调动社会组织参与法律援助的积极性，充分利用社会组织和志愿者的力量募集资金，补充财政资金的困难和不足。

总上所述，法律援助网络的建设和完善应是当前基层法律援助工作的重点，只有充分发挥好法律援助网络这一强大作用，法律援助职能才能更有效地发挥。

 

  

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