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起草是提出行政法规初期方案和草稿的程序，它是审查和决定程序的基础。

起草工作机构。起草工作由国务院组织，可以通过年度立法工作计划，确定为国务院的一个或者几个部门承担具体起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。

听取意见。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

工作协调。涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，应当与有关部门协商一致。经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由。

重大决策。起草部门对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案，报国务院决定。

送审稿的报送。首先是送审稿的签署。报送应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的，应当由该几个部门主要负责人共同签署。其次是一并报送的事项。一并报送的包括说明和有关材料。说明的内容是，立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿的主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法材料、调研报告、考察报告等。