第四章：财政法律制度

第一节 预算法律制度

五、预算组织程序

（一）预算的编制

1.预算年度

我国国家预算年度采取的是公历年制。《预算法》规定：预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。各预算活动的主体都必须按照法律规定的时间要求及时地编制预算。

2.预算草案的编制依据

（1）法律、法规；

（2）国民经济和社会发展计划以及有关的财政经济政策；

（3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；

（4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；

（5）上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。

3.预算草案的编制内容

表4-4预算草案的编制内容

（二）预算的审批

1.预算的审批机构

在我国，国务院和各级政府有预算提案权，预算的批准权力属于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

2.预算的审批权限

我国《预算法》规定：全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，批准中央预算；县级以上地方各级人民代表大会审查本级预算草案，批准本级预算。

3.预算的审批程序

具体来说，各级人民代表大会审批预算的过程分为两个阶段：

一是初审阶段；初审是指在召开人民代表大会之前，由各级人民代表大会财经委员会和有关的专门委员会对预算草案内容进行初步审查。

二是审查和批准阶段。审查和批准阶段是指预算草案获人民代表大会的审查批准。

最后是预算的批复。按《预算法》的要求，财政部应当自全国人民代表大会批准中央预算之日起30日内，批复中央各部门预算，中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算；县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算，地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起l5日内，批复所属各单位预算。

（三）预算的执行

国家预算经法定程序批准之后即进入执行阶段，预算执行是把国家预算收支计划由可能性变为现实的必需阶段，是整个预算管理工作的中心环节。

1.预算执行的组织机构

我国预算执行的机构有各级政府、各级政府财政部门、预算收入征管部门、国家金库、各有关部门和各有关单位。具体如下：

（1）国务院和地方各级人民政府

国务院作为国家最高行政机关，负责组织中央和全国预算的执行；地方各级政府负责组织本级政府预算和本行政区域内总预算的执行，并负责对本级各部门和所属下级政府预算执行进行检查和监督。

（2）财政部和地方各级财政部门

在预算执行中，具体负责组织执行的职能机构是财政部和地方各级财政部门。财政部在国务院领导下，具体负责组织国家预算的执行工作。地方各级财政部门在同级政府领导下，统一负责组织预算收入和预算支出的执行。

（3）各级预算收入征收机构

主要包括税务部门、海关和财政机关。税务部门主要负责征收并管理各项工商税收、企业所得税和国家交办的其他收入任务的执行；海关主要负责关税的征收管理，并代理税务机关征收进出口货物的增值税、消费税和其他有关税收；财政机关主要征收不由税务部门监缴的国有企业上缴利润以及其他收入。

（4）预算支出的执行机构

分别由财政部门、各主管拨款和贷款的银行及主管财务部门负责。国家指定或委托办理拨款和贷款的银行有：①中国建设银行和国家开发银行；②中国农业银行和中国农业发展银行。

（5）政府预算资金的出纳机构

预算资金的收纳、保管和拨付，即出纳业务，由国家金库（简称国库）负责办理。中国人民银行代理国库业务，并代理中央级事业单位经费的限额拨款。

（6）国民经济各部门

预算收入主要来自国民经济各部门，预算支出都要通过各部门、各单位分配和使用。各部门、各单位在预算执行中要：①正确执行部门单位预算，根据国家政策规定积极培养财源、组织收入，按规定向国家缴纳应缴预算收入；②按支出预算和财政、财务制度的规定，办理各项支出；③对单位的各项经济业务进行会计核算，编制会计报表；④定期向主管部门和同级财政部门报告部门单位预算的执行情况，并接受预算管理部门的监督。

2.国家预算收入的执行

（1）预算收入执行的基本要求

国家预算收人执行工作由财政部门统一负责组织，其基本要求是：①组织预算收入与促进生产发展相结合；②组织预算收人与坚持政策相结合；③组织预算收入与遵守法律法规相结合；④抓好国家预算收入执行的日常管理，保证预算收入的真实性。

（2）预算收入的缴库方式和缴款程序

按照现行国库制度的规定，国家预算收入缴库共有三种方式：①就地缴库，指不论企业的隶属关系，企业向政府缴纳的各种款项一律在企业所在地，由开户银行以转账的方式向国库缴款；②集中缴库，指基层缴款单位和企业应缴的预算收入先通过银行汇缴到主管部门，再由主管部门汇总并定期集中缴入主管部门所在地金库或国库经收处；③自收汇缴，指由缴款单位或缴款人直接向基层征收机关（税务机关、海关）缴纳款项，再由征收机关将所收款项

汇总缴入国库或国库经收处。

（3）预算收入库款的划分和报解

预算收入库款的划分是指国家对于每天收纳入库的预算收入，根据预算管理体制的规定划分和计算中央预算收入额和地方各级预算收入额。

预算收入库款的报解是指在划分收入的基础上，按规定程序和方法将各级预算收入的库款分别报解各级国库，相应增加各级财政金库存款，以保证各级预算及时取得预算收入。

（4）预算收入的退库

国库收纳预算收入的退付，必须在国家规定的退库项目范围内，按照规定的审批程序办理。属于下列范围，可以办理收入退库：①由于对工作疏忽，发生技术性差错需要退库的；②改变企业隶属关系办理财务结算需要退库的；③企业按计划上缴税利，超过应缴数额需要退库的；④财政部明文规定或专项批准的其他退库项目。

预算收入的退库，由各级国库办理，国库经收处只办理库款收纳，不办理预算收入的退付。预算收入库款的退库，应按预算收入的级次办理。中央预算收入退库，从中央级库款中退付；地方各级预算固定收入的退库，从地方各级库款中退付；地方预算分成收入的退库，按规定的分成比例，分别从上级和本级库款中退付。

各级预算收入的退库，原则上通过转账办理，不支付现金。除个别特殊情况，必须退付现金时，财政、征收机关应从严审查核实，在收入退还书上加盖“退付现金”的明显戳记。

3.国家预算支出的执行

（1）预算支出执行的基本要求

国家预算支出执行工作在国家统一领导下由财政部门负责组织指导和监督，各个支出预算机关具体负责执行。执行的基本要求有：①坚持按支出预算执行；②加强预算支出管理；③讲求资金使用效益。

（2）国家预算的拨款原则

预算拨款应坚持下列原则：①按预算计划拨款；②按事业进度拨款；③按核定的资金用途拨款；④坚持按预算级次拨款。

（3）国家预算的拨款程序和方法

国家预算支出的拨款由主管部门提出申请，财政部门审查后签发拨款凭证，由国库审查拨款凭证无误后在同级财政存款额度内支付，一般只办转账，不支付现金。

国家预算的拨款方法有划拨资金和限额拨款两种。划拨资金指主管单位根据国家核定的支出预算和季度分月用款计划填写经费拨款申请书，财政部门审核同意后签发拨款凭证，通过国库办理库款拨付手续，直接把预算资金转入主管部门在银行开立的“经费存款户”，再由主管部门开出银行结算凭证，通过开户银行将其“经费存款户”中的预算资金转拨到所属单位的“经费存款户”中，由用款单位按照预算规定的用途使用。

限额拨款指财政部门根据主管部门的申请，在核定的年度内分期下达一个预算额度，用款单位在限定的额度内根据事业进度随时从开户银行支取或转拨经费限额，并定期由财政机关统计国库结算限额支出的一种拨款管理办法。

（四）预算的调整

1.预算调整的基本概念

预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总额发生变化，总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加，而发生的预算收支指标的增减变化。

2.预算调整的法律规定

（1）各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，该调整方案必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准；未经批准，不得调整预算。

（2）未经批准，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反上述规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。

（3）地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。

（4）各单位、各部门的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部的规定报经批准。

3.预算调整的程序

各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

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