而一些拉美国家，在上世纪90年代进入中等收入国家行列，人均GDP相继达到或接近5000美元，但此后经济出现停滞不前，甚至大幅倒退，社会矛盾增多，被称为“拉美陷阱”。“拉美陷阱”之所以出现，就在于一些拉美国家在人均GDP达到3000美元到6000美元后采取了一些不当做法，其中包括政府公共服务意识淡薄，对社会保障无所作为，一些国家推行养老金保障私有化制度，社保覆盖面小；过度追求经济增长，忽视贫富差距以及城乡之间、区域之间、阶层之间发展的协调性；过分重视大城市的发展，忽视中小城市的协调推进，城郊出现大量失地农民，涌入城市的农民无法得到充分就业，在城市形成大量贫民窟，社会动荡加剧。浙江省政协副主席王永昌对记者说，我们应借鉴一些国家的成功经验并汲取别国的沉痛教训，抓住时机推进公共服务均等化。

    何晓明认为，在市场经济条件下，公共产品的提供主要依赖于政府的投入和引导，因此中国的公共财政建设是建设公共服务型政府的关键。具体来讲，必须改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例，合理界定与调整中央同各地方政府在公共服务供给方面的财权、事权，有效实行转移支付，健全并完善公共财政体制。此外，打造公共服务型政府还必须建立健全公共服务指标体系，这不仅是衡量一个国家或一级政府公共服务水平的标准，也是政府政绩和干部工作问责的具体体现。那种一味注重GDP指标而忽略社会、人文指标的做法，是违背科学发展观的。

    深化改革，还需攻坚克难的勇气

    推进公共服务均等化，需要政府对自身实施行政管理体制改革，其目标是构建完善的公共服务体系。近些年，虽然从中央到各级政府不断简政放权，但仍需要在公共服务上明确自身的主体地位。专家认为，政府在公共服务供给中应该行使五大基本职能：一是制订公共服务政策；二是监管公共服务的生产与提供；三是通过投资保证基本公共产品供应和实现公共服务的均等化；四是直接生产或提供某些公共服务；五是引导社会资本有序和规范地进入公共服务领域。

    以上五个方面的职能，前四个方面已成为各地各级政府的共识，但在第五个职能上，一些地方或部门仍存在着不尽一致的看法，这也许会成为构建公共服务体系工作中遇到的最大难题。

    在这个问题上，有的政府部门还没有走出“全能政府”、“无限责任政府”的观念困局，有的包揽社会事务、市场事务。究其原因，并非是出于提供均等化公共服务所需，公共服务国家办、政府办、国有企业办的思想才是问题的根源。然而，不仅是中西部经济欠发达地区，即使在东部沿海经济发达地区，政府也不可能包揽所有公共服务事务。

    谈及此事，温州中小企业促进会会长周德文就显得十分困惑：“国家近几年来下发了一些文件鼓励民间投资基础设施建设项目、社会公用事业，然而到地方落实时却政策多变，风险很大。”

    浙江省台州市市长吴蔚荣认为，构建完善的公共服务体系，需要拿出改革的勇气来。必须认识到，在政府作为公共服务提供主体之外，各类非政府组织、民间团体、民营企业都是必要而有益的补充，是这一体系中不可或缺的部分。台州市在通过改革推动民营经济创新的过程中，就大胆提出市场准入创新，尤其是坚持“非禁即入”的原则，打破过去一些领域的垄断。台州市委已制定政策，放手让民营企业参与城镇供水与供气、公共交通、垃圾与污水处理、发电行业等领域的投资、建设与运营，允许符合条件的民营企业申请经营电信增值业务。全市2008年在电力、燃气和水等传统垄断行业以及市政公用事业相关配套企业中，新注册的民营性质经营单位就达139家，这一数字远远超过2007年。

    不过，台州市只是一个地级市，政策也只是区域性的。采访中不少干部认为，要构建全国一盘棋的公共服务体系，还需要从国家层面明确并统一对相关问题的认识，真正突破体制的“泥巴墙”、“玻璃墙”等旧框框，不能再靠地方政府“打擦边球”。

收入分配合理化：吹响攻坚战号角

        收入分配不公为诸多经济社会问题的根源

    我国改革开放的成果不容置疑，但不可否认，在我国

经济持续快速增长、老百姓生活水平整体改善的同时，收入分配领域的问题持续存在并有所加剧：一是劳动报酬在初次分配中所占比重和居民收入在国民收入分配中所占比重都偏低；二是分配关系不合理，城乡之间、行业之间、地区之间以及群体之间收入差距大；三是分配行为不规范，分配秩序比较混乱。

    过去30年来，我国已从国民收入最平均的国家之一进入到世界上收入分配差距最大的国家行列。来自国家统计局的数据显示，我国的基尼系数在2000年越过0.4的国际公认警戒线后仍在逐年攀升。而与收入分配差距不断扩大相伴的是社会财富向政府、企业、城镇、沿海地区、垄断行业的少数人不断集中。目前，中国社会的贫富差距突破合理界限已是不争的事实。

    可以说，收入分配不均衡是我国经济社会发展中的短板，而这个老话题在外需受阻、内需不振的今天格外凸显出来。一方面，金融危机过后“钱多”到需要央行不断回笼货币；而另一方面，对于大多数民众来说，由于收入始终不乐观，“钱紧”的制约让居民消费回升乏力。

    不仅如此，收入分配不公，对经济社会发展的负面影响甚大。由于收入分配是全体国民经济利益的最终体现，因而有着很强的社会敏感性。对于中低收入群体来说，收入水平的实际下降和生活的相对或绝对贫困，极易导致其产生对社会的不满情绪，进而引发社会动荡，为国民经济的可持续发展和社会进步带来障碍。

　　收入分配改革有三大制约因素和一大阻力

    合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。由于收入分配制度改革触及社会的结构调整和体制改革的核心，不单纯是一个技术性的局部调整，而是一个系统性、全方位的大变革，因而改革的难度很大。造成我国目前收入分配领域问题突出主要有三大制约因素和一大阻力。

    经济发展方式、经济结构不合理放大了由生产力不平衡、自然资源等客观条件形成的收入差距，成为收入分配不合理的主要根源。

    首先，在我国粗放型经济发展方式下，GDP增长虽快，但社会财富积累增长却有限，可供有效分配的“蛋糕”并不大，其中，尤其是农业和低附加值产业的产出低，造成了这些领域的劳动者收入的增长受到严重制约。

    其次，我国宏观经济结构不合理，使得我国外向型经济领域的企业劳动者收入增长受制于人。与此同时，主要依靠投资拉动而非内需拉动的经济增长方式，不利于中小企业和第三产业的发展，也制约了中小企业和第三产业劳动者工资的增长。

    再有，我国产业结构、劳动力结构不合理，第三产业比重明显偏低，低附加值产业行业比重大，低素质劳动力比重大，以上这些结构不合理使得我国农业中大量的富余劳动力主要涌入第二产业就业，使第二产业尤其是其中的劳动密集型行业企业劳动力供过于求，就业竞争激烈，进一步压低了这些行业企业劳动者的工资。

    经济社会体制弊端的影响是不可忽视的第二个制约因素。

    首先，部分政府官员对经济社会管理长期存在错误认识，如单纯追求GDP增长、不“以人为本”以及计划经济管理等旧理念，引发和强化了经济社会管理中的诸多问题，阻碍着经济社会体制的深化改革，直接或间接影响了收入分配问题的有效解决。

    其次，目前我国经济社会管理体制中存在的诸多问题，进一步加剧了收入分配不公并阻碍着问题的解决。比如尚未根本打破的城乡分割管理体制，不利于农民以及农民工定居城镇，不利于城乡公共服务的均等化，助长了城乡居民收入差距的扩大；又如对非公有经济支持不力制约了私营企业的正常发展，进而制约了其员工收入的增长；而打破行业垄断长期落实不到位，对垄断行业获得超额利润控制和征缴不力，则进一步助长了行业收入差距的持续扩大；对第三产业支持不足制约了第三产业发展，不利于扩大就业，间接影响了收入分配关系的理顺；再如政府部门职能转变不到位，对微观经济领域行政干预偏多，同时对宏观经济领域应有的有效调控不力，提供公共服务和社会管理不到位，中央、地方政府事权、财权不够对等，也间接或直接影响了收入分配问题的妥善解决。

    再次，目前我国社会普遍存在的缺少诚信状况，直接或间接助长了分配行为的不规范，造成了分配秩序的混乱。概而言之，经济社会体制存在的弊端进一步恶化了收入分配的突出问题，扩大了不公平的收入分配差距，成为收入分配不公平的深层次根源。

    收入分配体系不健全是第三个制约因素。

    比如一次分配没有明确国家、企业、居民三者的分配比例关系，对中小企业的税收仍偏重，适应市场经济规律的劳动报酬正常增长机制没有建立，企业的薪酬制度不健全等；又如二次分配没有在各级政府财政预算中以制度形式明确用于社会保障以及转移支付等民生建设的支出比例，只能或主要靠主政者“民本”意识强弱来决定，不利于确保二次分配的公平性、合理性；同时，财政“分灶吃饭”和转移支付力度不足，不利于解决地区收入差距拉大问题，甚至造成某些贫困地区的公务员和义务教育教师都被拖欠工资；再如收入分配宏观调控体系远未健全，这些年来我们的收入分配政策设计安排缺少整体性、系统性，已出台的有关政策，大都是治标性质的，且往往不够周全，普遍带有“头痛医头、脚痛医脚”的色彩，工作中有关主管部门又没有形成高效的合作，削弱了其政策措施实施的效果。总而言之，收入分配体系的不健全是造成收入分配问题突出的直接原因。

    分配制度改革推进过程中的最大阻力来自既得利益集团的阻挠。

    改革开放至今，人民生活水平普遍提高，与此同时，某些行业、部门、群体的收入得到更大幅度的增长，这其中有一定的合理因素，但依靠行政权力、垄断地位、资源独占、人员身份区分等条件或手段获得不合理、不公平收入的问题更为突出，使垄断行业、某些权力部门和特殊利益群体形成既得利益集团。它们在社会中一般都居于有利位置，其基于维护自身既得利益往往有意无意对深化收入分配改革、理顺分配关系政策持反对或阻挠态度，使一些重大政策的制定难以达成共识并出台，同时使已经制定的分配调控政策难以贯彻落实，这大大增加了解决分配领域突出问题的难度。

    综上所述，当前我国收入分配不公之所以呈现出多年采取措施却未得到解决的态势，有其客观必然性和极其复杂性，收入分配改革的长期性、尖锐性和艰巨性可见一斑。

　　收入分配改革需找准四大抓手

    中央近期高度关注收入分配制度改革。今年2月初，胡锦涛总书记、温家宝总理分别发表重要讲话，强调要加快调整国民收入分配结构。温家宝指出，我们不仅要通过发展，做大社会财富这个“蛋糕”，也要通过合理的收入分配制度，把“蛋糕”分好，让全体人民共享改革发展的成果。要不断提高城乡居民收入，改革分配制度，逐步扭转收入差距扩大的趋势。根据中央精神并结合实际思考，笔者认为基本思路可概括为“深化改革、标本兼治、抓住重点、配套实施”，即深化经济社会体制和收入分配体系改革，把解决深层次原因和直接原因的制约与影响结合起来，以老百姓最关心的收入分配问题为重点，通过系统设计收入分配改革方案并配套实施来逐步破解收入分配难题。

    首先，要达成破解收入分配不公问题的共识，并研究拟订收入分配整体改革方案。

    虽然收入分配不公问题已引起社会广泛关注，但对于如何选择促进收入分配公平的路径、方案，如何平衡公平与效率的关系，如何打破既得利益集团的阻挠等问题，还需要通过努力才能形成广泛共识。

    同时，鉴于解决收入分配问题的重要性、紧迫性和复杂性，应该加强对收入分配改革工作的统筹规划和全方位领导，可考虑成立国家层面的收入分配改革领导小组，并从战略高度研究拟订收入分配整体改革方案，制定一系列收入分配改革的政策措施。

    其次，要加大治本力度，为破解收入分配难题创造必要条件和有利环境。

    一方面要加快调整经济结构和产业结构，加快城镇化建设进程，加快推进农业发展方式转变，加快推进自主创新，提高生产力水平，从而增加社会财富，把收入分配的“蛋糕”做大。另一方面，要加大经济社会体制改革的力度，进一步打破城乡分割的管理体制，统筹城乡一体化发展，推进城乡公共服务均等化；大力加强对非公有经济的扶持力度，实施打破垄断的各项措施，为中小企业、私营企业等的正常发展创造有利条件，以利于缩小其与大型企业、国有企业的收入差距；进一步转变政府职能，减少和规范行政审批，以减少行政收费和权力寻租行为的发生；逐步理顺中央政府与地方政府的事权、财权关系，深化资源价格改革和土地管理改革，限制一些地方政府的“卖矿”、“卖地”收益；增强社会公众对关系民生建设等事项决策的监督力度，提高决策的科学性、公正性；加大文化建设力度，全面建立社会诚信制度，为规范分配秩序创造有利环境，促进减少并纠正做假账、违反劳动合同和拖欠工资、滥发津贴补贴福利等现象。这些措施对解决收入分配难题虽然难以立竿见影，但都是治本之策，必须抓紧做并做实。

    第三，要大力健全收入分配体系，调整和完善收入分配格局。

    在一次分配领域，加快调整国民收入分配结构，最直接的措施就是在宏观层面明确国家、企业、居民三者分配关系，将劳动报酬和居民收入两个比重提高的额度和日程安排纳入到国民经济和社会发展的五年规划及年度计划之中；在微观层面，要加快建立健全企业职工工资正常增长制度，对劳动密集型中小企业给予税收优惠扶持。

    在二次分配领域，要健全财政预算制度，控制政府行政开支，建立并执行适时提高财政转移支付和增加对社会保障基金投入比例的制度；继续完善城乡社会保障体系，改进完善财政“分灶吃饭”体制，逐步解决由此带来的省、市、县收入分配不均衡问题；进一步改进完善机关公务员工资制度，建立职务与职级并行的制度，待遇与职级挂钩；改革完善事业单位收入分配制度等。

    在一次、二次分配领域，还应进一步健全收入分配宏观调控体系，包括城乡居民最低生活保障制度、最低工资制度、失业保险制度、工资指导线制度、薪酬和人工成本信息调查发布制度、垄断行业薪酬水平调控制度、不同地区之间机关事业单位工资水平调节制度、个人所得税征管制度等等；还需要另外新设城乡、地区、行业、部门收入水平变动分析调节制度，并使以上各项制度形成合力，共同发挥宏观调控作用。

    第四，要切实解决好老百姓最关心的重点分配问题，以提振改革信心。

    收入差距过大是分配领域的最突出问题，解决办法是坚持“提低”与“控高”并举。一方面，要把提高农民、农民工和灵活就业人员以及企业退休人员、下岗失业人员等低收入群体的收入水平作为重点，通过逐步提高最低工资标准、建立工资增长机制和支付保障机制等措施来“提低”；同时，公共财政应优先投向民生领域，在二次分配时应当明确从财政收入中切出一块并逐年增加，用于提高城乡居民最低生活保障、失业保险、社会救助等标准,切实保障低收入群体和无收入来源者的基本生活。另一方面，对某些企业高管、某些垄断行业职员的过高收入，要加强监管和调控，控制其收入的不合理增长并通过加强征收个人所得税进行调节。笔者特别强调的是,目前央企每年上交税费后，还有数千亿元税后利润留在了企业,难免会有一部分以补助、奖金等形式进入个人腰包，这是非常不合理的。要在继续打破垄断的同时，加快建立并实施制度化的国企利润上缴机制，用以弥补对中小企业减税和社保基金的支出。

    此外，还应整顿分配秩序，查处拖欠、克扣劳动者工资等行为，清理整顿乱发、滥发津贴补贴福利等行为；打击非法收入，包括一些官员以公权牟私利的贪腐行为，社会上行贿受贿、制假售假、制黄贩黄等牟取暴利行为。通过以上抓重点的措施，使老百姓能够早日看到收入分配不公问题得到缓解，以增强攻克这一难题的信心。

    当然，收入分配改革不可避免地会遇到阻力，但这是亿万老百姓的殷切期盼，是推动经济发展、维护社会公平正义的要求，也是体现社会主义根本目的的必行之举。只要我们找准收入分配问题的症结，理清解决问题的基本思路，统筹规划、系统推进，下决心冲破既得利益团体的阻力，改革一定会攻克难关，走向成功。