益，这就决定了土地争议具有对抗性和持久性的特征。某研究农村经济问题的专家提出，农村城市化

进程可以有两种选择，一种是将原有的集体经济组织全部解散，农民以独立的家庭个体进入城市经商、

打工，但前提是必须实现公平分配。另一种是保留原有的农村社区组织，并对产权制度和组织形式进

行彻底改造，以适应城市化的进程。2004 年10 月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，

强调农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖

市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。该《决定》对农民最关注的征地补偿作

了新承诺：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平

的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。县级以上政府应当使被征地农民的长远生计有

保障。这意味着各级政府要将土地出让金部分转移给土地被征的农民。部分媒体称这个《决定》是“土

地新政”，并给予了较高评价。但部分农民则有更高的期待。福建厦门海沧区霞阳村的许某说，村里的

3000 多亩地都被征光了，他希望中央政府真正给农民土地所有权和使用权。政府要保障农民的经济权

利，为农村经济发展服务，不要与农民争利，更不能把农民的土地抢走给开发商。他期望征地制度改

革能让农民拿自己的土地直接进入市场交易。有的专家，倾向于根据土地使用性质，把土地转让市场

区分为两大类进行交易，以保障农民得到应有的补偿。这位专家还指出，目前存在两级市场，政府对

一级市场具有垄断权，土地交易先由国家或集体收回，再进入二级市场交易转让，这导致转让利益分

配严重不均。

3.以占江苏不足4.7％的面积，承载了占江苏6.2％的人口，产出了占江苏14.8％的经济总量，以保护土

地资源来保障发展，以保障经济发展促进资源保护，成为写在无锡大地上的辩证法。据统计，江苏全

省GDP 每增一个百分点，用地量为2.4 万亩。2003 年，无锡GDP 实现1901.22 亿元，增幅达15.4％，

而用地增加仅15.6 万亩，土地资源消耗量仅相当于全省平均水平的一半。在无锡4787.6 平方公里的总

面积中，山丘与水域占47.7％，人均耕地仅0.55 亩，为江苏地级市中最少的城市。但随着经济社会的

迅猛发展，无锡对土地的需求量很大。无锡市政府用最严格的制度保护耕地，将耕地占一补一的工作

列入各级政府年度考核目标，每年以“市长令”形式下发土地复垦办法，全面开展土地开发整理，明

确“谁复垦谁受益”。连续多年来，无锡每年都召开土地复垦流动现场会，极大激发了基层热情。宜兴

原茗岭镇是人均粮田不足0.4 亩的山区乡镇，他们向涧滩要地，向荒山要地，不仅10 年建设没占用一

分粮田，而且增加耕地3400 多亩。这里实施的国家级“丘陵山区万亩土地综合开发整理项目”，被联

合国列为在我国的1.1 个示范区之一。2001 年至今，无锡关闭了沿太湖地区200 多家矿山企业，通过

土地开发整理，共新增耕地4.3 万亩，相当于10 余个中心商务区。目前，正在建造28 层高的农民公寓。

据测算，原来农民散居时户均占地超过0.5 亩，住进公寓后户均占地不足0.15 亩。

4.首钢矿业公司在各级政府部门的指导下，加大投入，加强管理，技术创新，先后完成了大石河铁矿尾

矿库、新水选矿厂尾矿库、裴庄土场、羊崖山土场等一大批复垦项目，使矿山的生态环境得到了初步

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的改善。经多年覆土植被，大石河铁矿尾矿库如今处处郁郁葱葱，长满了紫穗槐；三四年前还是一座

沙山的新水尾矿库，如今1200 余亩沙棘长势旺盛，已结出沙棘果：裴庄土场覆土种植的刺槐已经成长

为一片参天大树，好像一座森林公园。首钢矿业公司在生产过程中破坏土地，主要是采矿中形成排土

场和在选矿中形成尾矿库。针对不同的条件，公司组织工程技术人员进行攻关，采取不同方式开展土

地复垦工作。排土场是采矿过程中排山的岩石堆存场所，是人工堆积起来的废石山，岩石裸露，坡度

较陡。公司对排土场采取了平整、覆土、绿化的办法。一是在采矿过程中，将采矿剥离的表土单独存

放，以备复垦利用。二是待排土场停用后，用推土机平整，为减少工作量做到小平大不平，平台四周

做出0.5 米的土挡，防止水土流失。三是将存放的表土覆在上部，厚度为0.5 米，栽种以刺槐、紫穗槐

为主的水土保持林。首钢采用此方法先后使2950 亩排土场披上了绿装。首钢公司目前有尾矿库3 座，

尹庄尾矿库是1996 年投入使用的新库，不具备复垦条件，另外2 座尾矿库均已进行了复垦。为防止水

土流失，首钢公司每年投入大量资金沿坝面堆成10～15 米平台，砌有排水沟，保证了汛期雨水沿排水

沟排走，从而防止了水土流失。在平台和平台的斜坡上覆盖20 厘米厚的土，种植以紫穗槐为主的坝面

水土保持林。经过几年的实践，已完成尾矿坝绿化600 余亩，给库区周围的群众建起了一条绿色防护

带，有效地控制了二次扬尘污染，也为我国固体废物治理探索出一条新的路子。

5.从2004 年起，河南省开展了整治“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的工作，计划用5 年整治出土地

150 万亩，用于县域经济发展用地或重新恢复为耕地。截至目前，整治出土地46 万亩，净增耕地总量

26 万亩。全省已连续6 年实现耕地占补平衡。不久前，郸城县王拱集村的李老汉得到了一份“大礼”，

他家从村里多分了两亩地。“空心村”整治后，该县许多农民都像李老汉一样享受着这份喜悦。目前，

郸城县已完成了19 个“空心村”的治理，新增耕地7801.7 亩。河南省国土资源部门有关负责人介绍，

该省人均耕地只有1.23 亩，低于全国平均水平。而全省从“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治中可

挖掘出土地223.4 万亩，可复垦耕地183.3 万亩。

6.现实的土地供应中到底存在不存在“地荒”?某专家的回答是否定的。他认为，在城市特别是大型城

市，仍要提供土地，支持中小户型、中低价位商品住房的建设用地需求，要严格控制大户型和低密度

的住房建设，坚决停止别墅建设。记者了解到，“长三角”地区的用地虽然非常紧张，但是仍然有很大

的潜力。这种潜力主要来自于城乡之间的统筹，来自于土地的再利用和再调整。通过存量土地的调整

和再整理，旧城旧村，老工业区和老企业改造，可以在已有土地中腾出新的用地空间，能在不占或少

占耕地、控制新增建设用地总量的前提下实现经济和社会持续健康发展。据悉，近几年来，我国房地

产业用地占到了全国供地总量的30％左右。一边是建设用地的追加，一边是开发商叫喊“地荒”。问题

在哪里?闲置问题实在是“地荒”的一个顽疾。2001 年以来，江苏省苏州市区依法取消了184 个项目，

收回土地达66760 亩。仅2005 年，苏州市盘活存量土地2505 宗，占建设用地面积的35.7％。一位业

内人士说，大量的土地闲置，主要是因为一些地方不按经济规律办事，盲目铺摊子、上项目、大面积

占用土地。同时土地管理措施不力，为一些地方变相非法批地、盲目征用或出让土地带来了可乘之机。

当然，城乡规划之中的粗放用地也“消耗了”大量建设用