练洪洋

“镇镇像非洲”原因何在?缺乏科学规划、基础设施落后、公共服务不到位……其实都是表面原因，最大问题当然是资金缺乏。

近日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

我国户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，城镇化潜力巨大。一个流行的观点认为，若能将新型城镇化在扩大内需的潜力充分发挥，可以保持未来20年经济健康发展。因此，2013年的十八届三中全会、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议，2014年的十二届全国人大二次会议，都强调坚持走新型城镇化道路。

城镇化是一座“富矿”，可是这“矿”要怎么挖，“富”要怎么分，不仅是经济学，还是政治学。一些地方，以新型城镇化建设之名，通过轰轰烈烈的“造城运动”，大发“土地财”——将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标，用于商业开发，而将农民粗暴地“赶上楼”。如此城镇化，或许应该称为“土地城镇化”，环境没有城镇化，人口更没有城镇化。“跛脚式发展”的结果，正如住建部一位官员所形容，“走了一镇又一镇，镇镇像非洲”。“见城不见人”，徒有城市外壳，产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等都没有跟上，这样的城镇化，何来“新型”可言?亦与中央强调的“以人为本”相背悖。

“镇镇像非洲”原因何在?缺乏科学规划、基础设施落后、公共服务不到位……其实都是表面原因，最大问题当然是资金缺乏。尤其是一些小城镇(农民进城的主要落脚点)，既没有大城市的城市维护费、土地出让金，也很难获得足够的转移支付，像“没娘的孩子”。城镇化过程，农民市民化，义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施、城镇管理等等，哪一样缺得了钱?根据中国社科院发布的《中国城市发展报告2012》测算，国内农民市民化的平均成本为10万元人民币，进入中等城市的农民家庭配套成本50万元，大城市将超过100万元，总计未来20年大约需要投入40万亿~50万亿元。可见，那种只见利润不知成本的眼光何其短浅。

对此，《规划》有“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”的纲领性表述。企业和个人分担的成本较易厘清，比较麻烦的是公共投入这一块，尤其是上下级政府间的承担比例。现行税制下，地方政府承担了与财权不相匹配的事权，捉襟见肘、嗷嗷待哺是常态，假使现状不变，数十万亿元的成本投入将成为地方不可承受之重。责任如何分配——地方与上级政府各自承担农民市民化的哪些责任;成本以何种方式分担——通过合理的、稳定的财政转移支付，还是落实到一个与人挂钩的地方税种头上，到目前为止还没看到更具体的规范文字。

兵马未动，粮草先行。随着《规划》出台，新型城镇化建设步子加快，成本分担机制便是第一个要解决的问题。