财政部相关课题报告指出，地方政府性债务质量具有典型顺周期性，一旦经济出现衰退，债务会出现非线性恶化趋势。地方政府性债务对地区金融安全影响集中在市、县两级政府。由于中央对地方政府债务实行不救助、不兜底原则，强调谁借谁还、风险自担，地方政府亦有破产之虞。

地方政府破产制度可以尝试

关于地方政府破产，无论是普通民众还是地方管理者，都有着根深蒂固的观念：地方政府是不可以破产的，破产之后的现实管理境况更是难以想象。应该承认，即便放眼世界，地方政府破产的案例也是寥寥无几，但这不意味着让地方政府破产就一定是坏事。

从本质上来说，地方政府并非营利性机构。不过，当地方政府无法偿还到期债务时，就是一种“资不抵债”的情况，就应该被认定为“破产”。当然，地方政府破产不是让其关门大吉，政府法人资格不会被取消，政府也不会停止工作运行，但是，无力支付的地方政府必须通过债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。从债务层面来看，这是对债务人和债权人利益的双重保护—毕竟，地方政府欠债不可能就此烂掉，否则，政府信用何存?

允许地方政府破产机制的存在，其实是对政府财政开支的一种约束。倘若不想沦至破产的局面，地方政府就必须量入为出，减少政绩工程和形象工程，努力提高公共财政的使用效率，尽量减少负债率。而倘若地方政府破产机制真正落地，它也会倒逼地方管理者通过其他方式来实现预算上的平衡，最直接和有效的手段，就是减少过于臃肿的政府工作人员数量，让政府运作更高效。

或许，从一份报告到笃定的现实执行，路阻且长，但并不妨碍我们展开讨论。财政部报告首提地方政府破产，它首先是一种风险警告，警告当下规模过大的地方举债行为;地方政府欠债，应该承担无限偿还责任，将不再由中央政府“兜底”;而那些因为自己决策失误进而导致地方债居高不下的官员，更应该承担相应责任，而不是换个地方继续做官。从这个角度来说，允许地方政府破产可以来得更早一些。（王聃）

一些地方政府何来破产风险

据国家审计署数据，截至2013年底，我国地方政府负有偿还责任债务规模达20.69万亿元，未来几年面临偿债高峰，很多地方政府的日子很不好过。虽然，市县地方政府掌握规模庞大的土地、企业和其他优质资源，产生大范围地方政府性债务违约可能性较低，但风险端倪依然不少，有的甚至还面临较大的破产压力。

一是根据审计署报告，以债务率(债务余额占当年政府综合财力的比率)和借新还旧率来考量，超过一定风险线的地方政府数量有所增加。如2010年年底债务率超过100%的市级政府为78个，到2013年6月底则增加到99个。而且，市县政府层级越低，财政收入中用于保工资、保运转、保民生资金占比越高，可灵活支配财政资金规模越小。因此，若刨除这部分“刚性”支出，债务率超过100%的县级政府数量可能出现较大幅度上升。

二是财政风险与金融风险相互交织，地方政府难以承担。审计署报告显示，银行贷款在地方存量债务中占比仍然最大，随着银行贷款收紧，信托贷款、融资租赁、理财产品、BT等变相举债融资方式涌现。且与银行贷款相比，信托产品期限更短、利率更高，不仅增加地方政府债务负担，还会进一步恶化债务期限搭配，加大再融资风险，给地区金融安全带来隐患。

三是由于县域经济总体薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力处于弱势且短期内土地缺乏足够开发潜力;尤其是县级政府融资平台数量最多，占全部融资平台总数的72.4%，但其管理、盈利和资产规模质量相对较差，风险隐患最大。同时，县级融资平台贷款主要为当地金融机构、居民，地方政府若违约，会给地方金融机构造成大量不良资产，且易引发群体性事件。

四是地方政府的行为在当地融资活动中会产生较大连锁反应。据审计署资料，截至2012年底，地方融资平台贷款中约有40%来自股份制商业银行和地方商业银行，特别是城商行和农商行。地方政府作为这些银行的主要股东，对地方融资平台贷款比率更高，这类银行资产规模有限，抗风险能力较差，受地方政府干预较多，可能成为未来金融风险高发领域和爆发点。

尽管允许地方政府通过发行债券、引入社会资本等措施来填补债务“窟窿”及解决地方基础设施建设资金不足。但目前来看，由于发债要受到整体资格、报批程序、资金用途、发行规模、上市流通等方面制约，举债能力不强。同时，向社会引入资本项目往往投资规模大、收益低、回收期长，社会资本不一定看好。因此，地方政府资金来源有限。

中央政府为化解地方政府债务危机，防止地方政府债务危机倒逼中央政府救助，应该未雨绸缪。

首先，像财政部课题报告所建议的，加快地方政府破产法研究和制定，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产。

其次，向社会宣传解释好地方政府破产的具体要求和内容，消除社会恐惧心理。地方政府破产，并不是让政府行政功能消失，而是要对地方政府现存资产进行清算，追究相关人员责任，理清既有债权债务关系等等。如此，则可让地方政府保持理性举债和投资行为，把地方政府债务引入良性循环轨道。(莫开伟)

地方政府破产不能殃及民众

说起地方政府破产，这在世界上绝非稀罕事。1994年美国橘县政府宣布破产;1998年，美国杰佛逊县政府宣布破产;今年11月7日，美国联邦法官批准底特律破产计划……在过去30多年，美国曾有250多个地方政府申请破产保护。须注意的是，美国地方政府破产，指的是政府财政丧失了清偿债务的能力，但仅是财政的破产，而非政府职能的破产。

还须强调的是，就美国而言，地方政府破产，并不意味是“世界末日”，因为地方政府破产，并不“殃及”百姓。这些地方政府一旦进入破产边缘，或是宣布破产后，其惯常所做的，一是倒逼地方政府削减公务开支，大量裁减公务员，在花销上更加小心谨慎，锱铢必较。二是压缩固定资产投资和削减公共服务项目。三是地方政府积极与债权人进行谈判，请求延长还债期限。总之，不会向地方百姓加税或要钱。从这个意义讲，允许地方政府破产，是现代政治文明进步的标志之一。

在我国，地方债风险是否可控，中央政府是否该为地方债务兜底，多年来，一直有争论。不过从数据看，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约为20.69万亿元。目前中国政府性债务的总负债率为39%，这低于国际通行的60%的负债率的债务警戒线。由此可见，我国地方债整体无危机，但这并不意味局部不存在风险。

在过去，绝大多数地方官员认为，一旦地方债出问题，为防止地方债“太多而不能倒”和商业银行“太大而不能倒”，中央政府会出于维护宏观经济和金融稳定的需要而采取“兜底”措施。但最近国务院43号文明确表示，对于地方债不救助、不兜底，强调谁借谁还、风险自担。为此，一些地方为了偿债，恐怕还会沿用过去的“老办法”——有的靠卖地还债，导致强拆等恶性事件屡有发生;有的陷入“拆东墙补西墙”的恶性循环;一些地方甚至提前征收税费、“寅吃卯粮”。这些现象对当地长期发展显然不利。

在这种情势下，有关部门建议地方政府资不抵债时，允许破产，是一次历史性的变革。因为允许地方政府破产，符合政治文明的形象，是“无限政府”向“有限政府”的合理过渡;而且，对地方政府权力也是一种约束和钳制，防止举债无度;另外，允许政府破产还建立了一道制度屏障，保护社会免受政府进一步侵害，防止地方债务长期陷入“无底洞”。当然我们不能照搬美国经验而要在依法治国框架内进行。（惠铭生）（综合中国青年报、河南商报等报道）