徐立凡

如何保证地方债不用于经常性支出项目，如何保证不浪费纳税人的血汗钱，如何保证地方金融风险水平不会因大规模举债而抬升，进入三审的预算法应给出一个较全面的答案。

已经20岁的预算法迎来其修改征程的第三次审议。与近两年前的二审相比，三审在争议较大的“是否该放开地方政府举借债务”问题上有所突破，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

松绑地方债基于地方政府的发债需求较为强烈。事实上，即使制度卡住了地方发债通道，地方政府仍可能通过其他手段变相发债并形成潜在的更大危险。在当下地方债总体可控的情况下，适当松绑地方债并建立相关防火墙，反而有助于控制风险。同时，地方政府性债务风险毕竟不容忽视，从防范风险出发，松绑地方债也对强化预算法的刚性提出了更高要求。

现有预算制度在防范金融风险方面存在明显不足，监督审查机制仍显滞后、预算编制较为粗放、该纳入预算的收支没有完全覆盖、预算使用部门调整预算的自由度过大等问题，不同程度地存在。特别是政府资产负债情况，在预算中往往不能完整体现。这不能不令人担心，如果预算前置监管的篱笆不能扎牢，仅靠审计等事后监管，地方举债和支出有可能进一步偏向失衡。如何保证地方债不用于经常性支出项目，如何保证不浪费纳税人的血汗钱，如何保证地方金融风险水平不会因大规模举债而抬升，进入三审的预算法应给出一个较全面的答案。

让预算法更好地起到公共财政守夜人的作用，需要扩大对政府性收入的管理口径。实现全口径预算管理是财政改革已确定的方向，而目前的预算审批制度漏掉了国企利润用途、财政专户等重要项目，需要在预算法修法中补齐，从防范金融风险出发，对政府资产负债也应实施更严格的监督。

此外，需要完善先审查、后执行的预算规范。从时间安排看，政府执行预算在前，审查在后，这无形中削弱了监督应有的严肃性。从审批过程看，留给预算审批的时间过短且专业性较强，也导致预算审查难以避免死角。强化预算监督的刚性，必须解决其间存在的结构性矛盾，对必须提前执行的预算作出专门安排，并提高预算报告的易读性和审查的专业性。

还要看到，现实中随意调整预算的现象较多，因此需要在制度上养成严格执行预算的行政惯性。这也意味着，对执行预算方的自由裁量权要适当控制。阳光化是最好的预算监管方式，在强化内部监管的同时，还要持续引入外部监管，加强从预算编制到审查信息的透明度。

松绑地方债与预算法修法并进，释放的是让地方政府匹配财权、事权，并成长为责任主体的信号。就此而言，预算法三审确有牵一发而动全身的方向标意义。