《行政处罚法》专题

行政处罚是行政主体实施行政管理时作出的一种重要的具体行政行为。本节根据《行政处罚法》的规定，对行政处罚的概念和特征、行政处罚的原则、行政处罚的种类及设立、行政处罚的实施机关及管辖、行政处罚的适用、行政处罚的程序等问题进行了阐述。通过学习本章内容，对于掌握我国行政处罚制度的基本知识，对于明确我国行政主体依法正确、有效地行使行政处罚权具有重要意义。

重点问题：行政处罚的概念与特征

          行政处罚的种类

          行政处罚的设定

          行政处罚的管辖

          行政处罚的具体适用

          行政处罚的程序

第一节  行政处罚的概述

    我国行政处罚涉及公安、税务、工商、海关、金融、资源保护、环境保护、教育、卫生等多个行政管理领域。为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，1996年3月全国人大通过了《行政处罚法》，对行政处罚的基本原则、处罚的种类和设定、处罚主体的资格、处罚的管辖、处罚的适用、处罚的各种程序以及法律责任等基本问题作了统一的规定。该法于1996年10月1日开始施行。该法的通过和实施，标志着我国的行政制度发展到了一个新阶段，为行政主体正确、有效地依法进行行政处罚活动起到重要的保障作用。

一、行政处罚的概念

行政处罚是指特定的行政主体基于行政职权，依法对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织所实施的一种行政制裁。对实施处罚的主体来说，行政处罚是一种实施法律制裁的行政执法活动；对受罚对象来说，行政处罚是因其违法行为而承担惩罚性的法律责任活动。

二、行政处罚的特征

第一，行政处罚的实施主体是特定的，即实施行政处罚的主体是具有法定处罚职权的行政主体。

第二，行政处罚是以行政违法事实存在和行政相对人应承担相应的行政法律责任为前提。行政违法事实不存在，不会有行政处罚。但行政违法并不是行政处罚的唯一前提，对行政相对人而言，其应受行政处罚除违法行政行为存在外，这一违法行为还应是行政法律规范规定的应承担行政法律责任的行为。行政违法行为轻微、危害后果不大，不需要追究行政法律责任的违法行为就不需要实施行政处罚。对严重违法构成犯罪的行为，需要实施的是刑罚，而不是行政处罚。

第三，行政处罚的对象是违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织。

第四，行政处罚在处罚性质上属于行政制裁。

三、行政处罚与相近概念的区别

1．行政处罚与行政处分。行政处罚与行政处分是十分相似的行政法术语，它们都属于行政法性质的法律制裁，都由法定行政主体予以实施。但是，两者仍是不同的。

    （1）所针对的对象不同。

（2）制裁的方法与手段不同。

（3）制裁的依据不同。

（4）救济途径不同。

    2．行政处罚与刑罚的区别。（1）权力归属不没。（2）实施惩罚的主体不同。（3）实施处罚的对象不同。（4）所依程序不同。（5）种类不同。

3．行政处罚与行政强制执行的区别。（1）性质不同。（2）目的不同。（3）实施的机关不尽相同。

4．行政处罚中的罚款与执行罚。行政处罚中的罚款与执行罚在外部形态上比较相似，它们都由行政主体实施，都是罚没款项，因而较容易混淆。但两者是不同的。执行罚是行政主体对负有行政法义务而无正当理由不予履行的相对人，加以罚款，以迫使义务人尽快履行义务的行政强制执行措施。由此，它与行政处罚有下列区别：

（1）两者的属性不同。行政处罚中的罚款是制裁、惩罚性的措施，针对违法行为；执行罚是执行性、督促性的措施，针对没有按期履行义务的行为。

（2）两者的目的不同。

（3）运用的方法不同。

（4）两者发生的时间不同。

四、行政处罚的基本原则

行政处罚的基本原则，是指由法律规定的实施行政处罚时必须遵守的准则。它贯穿于行政处罚的全过程，对设定和实施行政处罚提出了原则性的要求，具有普遍性的指导意义。行政处罚的基本原则有[1]：

    1．处罚法定原则。

2．公正、公开原则。

   3．教育与处罚相结合原则。

    4．保障被处罚人合法权益的原则。

5．行政处罚不能取代其他法律责任原则。

第二节  行政处罚的种类及其设定

一、行政处罚的种类

据统计我国行政处罚的种类多达120余种，各种行政处罚按其性质可分为四类[2]：

1．申诫罚。亦称声誉罚是行政处罚机关向相对人发出警告，申明其具有违法行为，通过对其名声、信誉等施加影响，引起精神上的警惕，使其不在违法。申诫罚属于行政处罚中最轻的处罚种类。具体包括警告、通报批评、责令检讨、责令悔过等，其中以警告最为典型和常用。

2．财产罚。财产罚是对违法者剥夺一定财产或者科以财产给付义务的处罚类型，即剥夺其某种财产权的处罚。经常使用的有罚款、没收非法财产或非法所得等。

3．行为能力罚。亦称资格罚，是一种取消或限制某种行为能力或资格的处罚类型，一般来说，该行为能力或资格是个人、组织赖以从事某种活动的条件，不具备该行为能力或资格，就无法从事某种活动。主要有吊扣许可证和执照、责令停产停业等。

4．人身罚。又称人身自由罚，是指短期内限制或剥夺违法者人身自由的一种处罚，属于行政处罚中最严厉的处罚种类，典型的人身罚就是行政拘留。人身罚只能由法律规定，由公安机关行使，以防人身罚的滥用。

为了规范行政处罚的种类，我国《行政处罚法》明确列举了警告、罚款、没收非法财物和非法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留这六种行政处罚的基本种类，下面仅对这六种行政处罚作以简要说明。

（1）警告。

（2）罚款。

（3）没收非法财物和非法所得。

（4）责令停产停业。

（5）暂扣许可证和执照。

（6）拘留，也称行政拘留。

除上述行政处罚种类之外，我国行政处罚法还确认，凡法律、行政法规规定的其他行政处罚都属于合法有效的处罚种类，如对外国人违法的驱逐出境处罚。

二、行政处罚的设定

    行政处罚的设定，是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规或者规章中，创制或设立行政处罚的权力。我国行政处罚法对行政处罚权设定作了以下规定：

1．法律设定的行政处罚种类。

2．行政法规设定的行政处罚种类。

3．地方性法规设定的行政处罚种类。

4．规章设定的行政处罚种类。《行政处罚法》规定，在法律、法规已作行政处罚规定的情况下，规章只能在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；法律、法规未作规定的，规章可以对违反行政管理秩序的行为设定警告或者一定数量的罚款这两种行政处罚。此外，国务院具有行政处罚权的直属机构虽无规章制定权，但为了行政管理的需要，在国务院授权的情况下，也可以设定警告或者一定数量的罚款这两种行政处罚。

对于规章规定的罚款数额有两种情况：其中部门规章规定的罚款由国务院限额。国务院对此作出的规定是，国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元，对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元。没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元。超过上述限额的，应当报国务院批准。地方规章设定的罚款限额，由省级人民代表大会常务委员会规定，可以不受上述规定的限制。除上述法律、行政法规、地方性法规、规章可设定行政处罚以外，其他任何规范性文件都不得设定。

第三节  行政处罚的实施机关及管辖

一、行政处罚的实施机关

行政处罚的实施机关也就是有权实施行政处罚的机关，它不等同行政主体。在我国行政处罚的实施机关包括以下几类：

（一）具有法定处罚权的国家行政机关

具有法定处罚权的国家行政机关是指法律、法规明确赋予行政处罚权的国家行政机关，如《治安管理处罚条例》将治安管理的处罚权明确赋予给了公安机关，公安机关就属于具有治安管理处罚方面法定处罚权的行政机关。

（二）经特别决定而获得行政处罚权的国家行政机关

是指某一行政机关经过国务院决定或者经省级人民政府决定后，可以行使其他有关行政机关的行政处罚权，这种行政处罚权来自有关机关的特别决定，其目的是为了实施综合执法，精简机构，提高效率，减少职权纠纷。

（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织

具有管理公共事务职能的组织，在性质上都不是国家行政机关，但因国家行政管理的需要，有些法律、法规规定专门赋予这类组织行使一定的行政处罚权。如卫生管理方面的法律、法规就赋予卫生防疫站在食品卫生管理方面的处罚权，根据这种授权，该类组织就成为实施行政处罚的机关。

（四）行政机关依法委托的组织

    行政机关委托的组织，在性质上也不是国家行政机关，但因国家行政机关依法律、法规、规章的规定，将自己具有的行政处罚权委托其行使，受委托的组织成为行政处罚的实施机关。受委托的组织只能以委托行政机关的名义代替该行政机关实施处罚，处罚的法律后果由委托的行政机关承担。《行政处罚法》第19条对这种受委托的组织应当符合的条件作了规定。

二、行政处罚的管辖

行政处罚的管辖，是指行政机关之间对违法案件实施行政处罚的权限分工。行政处罚的管辖包括职能管辖、地域管辖、级别管辖和指定管辖等几种情况。

（一）职能管辖。这是由依法管理不同事项的行政主体依据各自的法定职权在实施行政处罚上所作的分工。职能管辖通常由各种行业性的行政法律、法规作出具体规定。如工商法律、法规规定税务行政机关税收违法案件实施税务处罚等等。《行政处罚法》明确规定，行政处罚由“有行政处罚权的行政机关管辖”，这就明确了行政处罚的职能管辖问题。

（二）地域管辖。

（三）级别管辖。

（四）指定管辖。

除以上四种管辖以外，对法律、行政法规另有管辖规定的，按规定的情况实施管辖。如在有些情况下，单行的法律、行政法规对某个具体的行政违法行为的行政处罚管辖权已作出了特别规定，行政机关就按照这一特别规定执行。

第四节  行政处罚的适用

一、行政处罚适用的概念

行政处罚的适用，是指行政处罚主体对应罚对象具体运用行政处罚法规范、实施行政处罚的活动。行政处罚适用要对行政处罚的法律原则、方法、程序等进行具体运用，因而它是行政处罚过程中具有决定意义的环节。

二、行政处罚适用的条件

行政处罚适用的条件亦即在什么情况或状态下能够进行处罚，在什么情况或状态下不能进行处罚。行政处罚适用的条件包括事实条件、主体条件、对象条件、程度条件和时效条件。

1．行政处罚适用的客观事实条件是公民、法人或其他组织行政违法行为的事实存在。

2．行政处罚适用的主体须符合条件，即行政处罚必须由法定的行使行政处罚权的资格主体