中央、国家机关2007 年申论真题

给定资料1.河北省会石家庄市西北的北焦村，是市二环路内45 个城中村之一，1200 多户、3000 多人。

一些外地人在村里租房做生意，多数村民靠收房租生活。1968 年2 月，河北省会从保定迁至石家庄，

市区迅猛扩张，近郊土地被征用的速度急剧加快。修铁路，盖生活区，建机关、厂矿、医院、学校，

都要征地。71 岁的原村支书陈某说，当时土地征用，政府不给钱，但1 亩地拨2~3 个名额给村民，身

份由农民转为工人。改革开放以后，国家征地越来越多，省政府的外贸、内贸、轻工业和化工等七个

厅局级机关先后来到北焦村安营扎寨，村中布满机关宿舍。北焦村因此号称七局宿舍。1975 年，陈某

还是生产大队长。他记得70 年代开始，国家征地有了补贴，这些补贴主要归生产大队，用于发展集体

企业，村民进企业做工。北焦村靠土地补贴盖起了旅馆、商店，办起了塑料厂、鞋厂等20 多家企业。

当时，国家规定土地按征用前三年生产的平均产值来补偿，补偿费分为土地补贴、劳动力补贴和青苗

补贴三种。1971 年1 亩地补贴240 元；1976 年1 亩地补贴1000 元。陈某说，补贴增加是因为村民改

种粮食为种蔬菜，土地产值增加了。1986 年陈某卸任时，村里还有三四百亩地，之后陆续被征用，目

前只剩下30 多亩自留地，种点菜，但多半荒草丛生。《财经时报》2004 年报道，中国过去10 年间转让

土地达1 亿亩。《中国改革》杂志2004 年引用一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府

20％~30％，企业40％~50％，村级组织25％~30％，而农民仅占5％~10％。地方政府采取强制性土地

征用政策，低价征地，高价出售，从中获取巨额土地资本增值收益；同时，城市化的进程又是地方政

府的政绩，被媒体大力地宣传。在商业和政治双重利益的驱动下，城郊农民大量失地，而不法之徒也

由此以权力寻租的方式获取暴利。从北焦村乘车半个小时，可到达西营村。西营村处在石家庄市北郊

地下水源一级保护区内，工厂不让进；企业也不让进。但2002 年8 月经省里特批，河北某职业学院准

备在石家庄北郊征地建新校区。西营村村委会主任杨某说，当时各村为争夺学校进村，都相互压价，

贱卖土地。最后学院倾向于在西营村征地920 亩。2003 年11 月，西营村党总支和村委会对学院征地一

事进行民意测验，89％的村民同意，11％的村民不同意。于是西营村与学院正式谈判，结果是学院为

每亩地支付征地补偿费7 万元，同时给予一定的其他补偿。但在2004 年4 月18 日的一份集体上访材

料上，至少有360 名西营村村民签字画押反对上述征地方案。西营村现有村民2000 人左右，反对者占

到了18％，按《村民委员会组织法》的规定，涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨

论决定，方可办理；有十分之一以上的村民提议，也应当召集村民会议。该学院新校区建设被确定为

河北省2004 年重点建设项目。3 月，省国土资源厅和石家庄市政府同意该项目进行工程用地的前期准

备工作。但为平整土地，学院和村委会跟村民多次发生冲突。学院派施工人员用履带拖拉机将土地推

平，村委会派人把耕地下面用来灌溉的地下水道挖断，使大部分耕地闲置。学院原定于9 月新生入住

新校区，而到了11 月，还未能破土动工。眼瞅着十几亩果树一棵一棵的干死，村民高某非常心疼。他

说，还有100 多亩蔬菜大棚，菜秧都长出一寸了，他们说拆就拆。村民傅某一家5 口共有5 亩地，其

中2.7 亩被征用。他说，2.7 亩地如果用来种小麦和玉米，年收入有两千来元，种蔬菜年收入也有两三

千元。5 亩地一年收入一万来元，勉强够全家一年的开销。他说，家里的粮食，两个小孩上学，日常花

费，都是从地里出。村里一个企业也没有，我们都指望着土地吃饭。一想到所得补偿不够几年花销的

就发愁。据村委会主任杨某介绍，学院仅付款2350 万元，只占应付总额的三分之一多。其中2000 万

元平均分给2000 多个村民，每人1 万元，剩下的钱先由村委会保管。他说，等省国土资源厅发布公告

后，征地款才能全部到账，再分给村民。现在还欠每个村民2 万元。1998 年修订的《土地管理法》规

定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，

为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10 倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的

补助标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6 倍。按这个标准的最高倍数乘以2000 元的亩产值，

西营村村民每亩地最多获得土地补偿费2 万元，安置补助费1.2 万元，总计3.2 万元。《土地管理法》

还规定，依照上述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，

经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和

不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍，则西营村村民每亩地最多可获得6 万元补偿费。如此

计算，该学院向西营村支付征地补偿费每亩7 万元，似乎村民已经占了便宜。2003 年4 月，石家庄市

政府公布了市区土地基准地价，将商业用地分为八级，一级每平方米为4723 元，折合每亩94 万多元；

八级每平方米为497 元，折合每亩9.9 万多元。这意味着，西营村被征用土地所获得的补偿，比起用于

商业开发，每亩最低少2.9 万元，最高少87 万元。西营村部分村民一直想按照商业用地的市场价出让

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土地。但该学院建新校区不属于商业用途，村民的愿望在现行法律和法规中找不到依据，事实上，农

民也没有权利为自己的土地定价。西营村的情形在中国农村非常普遍。据社科院农村发展研究所提供

的数据，从1990 年到2002 年，全国占用耕地4736 万亩用于非农建设，今后每年非农建设用地仍需要

250 万~300 万亩。这些非农建设用地主要集中在城郊农村，那里一般人均耕地不足0.7 亩，每占用一

亩耕地就会造成1.4 人失去土地。依此推算，13 年来至少有6630 万农民失去了土地。专家认为，由于

征地补偿标准低，失地农民所获得的补偿费不足以创业，政府又没有为他们建立合理的安置和社会保

障制度，这些失地农民大都成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的流民。而中国历史上的社

会动荡，流民都成为隐患。

2.北焦村的土地所剩无几，村办企业在20 世纪90 年代中期也相继破产。从2000 年起，北焦村就陆续

有村民上访，开始六七个人，到现在已有几百人集体上访，累计上访达1000 多人次。石家庄市长安区

南高营镇西古城村，有关部门为搞土地开发，造成380 亩耕地、菜地无法耕种，至今垃圾成堆，杂草

丛生，已闲置了四年。村民上访无效后，自发组织起来，在耕地旁搭了间瓦房，日夜轮流看守，反对

圈占。《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用。但大量营利性

商业项目，都以公共利益的名义强制征用土地，从而引发农民的群体性上访和干群冲突。调查显示，

农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权的焦点，严重影响农村的社会稳定和发展。一家

长期研究农村问题的学术机构收集到2004 年来发生的130 起农村群体性突发事件，其中87 起因土地

问