八是，多数群众上访反映的问题和表达的诉求是好的。但多数群众法制意识淡薄，参政议政的表达方式不合理，按理说，现行社会和现阶段的政府执政水平与执政方式有了很大转变。一些群众本可以通过到人大及各级政府的相关部门反映投诉问题，或是通过司法途径解决问题。但是顾及面子、担心利益受损，在一些上访老户维权成功案例的示范带动作用之下，他们更喜欢更热衷于通过上访、甚至是集体或越级上访这种方式来反映问题、表达诉求，以为这样就可以引起高层注意，以为向政府施压就可以更快更好地使问题得到有效解决。更有甚者，狮子大张口，动辄就向政府提出各种无理要求和天价索赔，诉求得不到满足，就采取极端方式解决，如多年缠访、无理上访老户的出现即为明证。公民权利意识和法制意识的增加是一件好事，但如何引导公民依法保护自己的合法权益和合理诉求，也是各级政府和部门亟须研究解决的一大社会课题。

说一千，道一万，信访问题产生的最基本的原因，在于没有实现真正的社会公平正义，没有让每一个国民实现尊严劳动、体面和幸福生活。

事实上，在严峻的“信访洪峰”局面的背后，除了公民权利意识的觉醒及其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外，转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等，也是引发信访量剧增的主要原因。但是，我们不能不觉察到这样的事实：现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

困境一：信访内容的广泛性及复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。

从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。从一定意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，也是对各级国家机关及其工作人员的工作进行监督的渠道。通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终推进中国法治化的进程。这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。通过领导的重视和批示，确实有相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。

但我们也不能不看到，仍有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜，执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应。

信访工作已列入对各级政府目标绩效考核的重点工作，我们将信访工作列为对各级政府的考核，就是希望通过政策考核导向，督促各级各部门重视和加强信访工作，通过工作机构、工作机制、组织网络、工作方法的改进，促进信访工作在基层解决。但是，随着人们维权意识的增强，加上信访工作量大，一些信访问题需要按程序和法律办事，个别信访的处理令上访人不满意，于是他们就纷纷效仿，越级上访，增加了上级信访工作的压力。所以，上级压下级，中央压省区，地市压县，县压乡，乡压村，一级压一级，信访一票否决的魔力，使各级党政领导不寒而栗，一旦被实施一票否决，提拔、评先、奖金、职位，统统都会化为泡影。因此，各级政府部门领导往往更加注重信访量和信访人员的减少，纷纷通过制定核准信访工作具体考核指标，加大考核和工作力度，希望通过强压、控制手段予以控制，殊不知，这种治标不治本、摁下葫芦起来瓢的信访怪状只会愈演愈烈。

对策：信访考核指标和考核体系的科学设置，不要动不动就实行一票否决，通过良性的政策导向促使各级各部门能够真正沉下心，铺下身子，开动脑筋，认真研究解决促进信访工作解决的长效机制，而不是在堵、控、压下功夫，否则只会掩耳盗铃、亡羊不补牢。

困境二：从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。

那么，赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢？答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约，其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。

困境三：从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。

从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。

困境四：党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。

有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其他社会组织并没有什么不同，结果导致司法裁判的权威大为削弱。

从上述四个方面的分析来看，曾在中国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受中国改革开放以来不断推进的法治化的挑战。

当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，如